——2012年12月22日在延边朝鲜族自治州第十四届人民代表大会第一次会议上

州人大常委会副主任  金贞海

各位代表：

我受州人大常委会的委托，现就提请本次会议审议的《延边朝鲜族自治州生态环境保护条例（草案）》〔以下简称《条例（草案）》〕作如下说明：

一、制定条例的必要性

我州地处长白山腹地，是图们江、松花江、牡丹江、绥芬河上游和东北亚区域重要生态屏障，也是全国和全世界公认的生物多样性宝库。重要的地理位置，宝贵的生态资源，是我州赖以生存和发展的基础。近年来，我州牢固树立生态兴州意识，把生态环境保护摆在十分重要的位置。在自然保护区建设方面，已建立不同类别、不同级别的自然保护区10个，总面积为580579公顷，占全州国土面积的13％。其中，国家级自然保护区4个，总面积为281540公顷；在改善城市生态环境方面，加快城市基础设施建设，强化城市环境综合整治，以创建国家级、省级园林城市为突破口，建立空间布局合理、景观多样的绿化系统，并以建设“生态延边”为目标，全面启动“青山、碧水、蓝天”工程。然而，由于历史和现实的原因，我州的生态环境保护形势依然十分严峻。一是资源开发与生态保护之间的矛盾还很突出，有的地方还存在无序开发、粗放经营、资源浪费、管理不规范和矿山生态环境恢复难度大等现象。二是人类活动与生态环境之间的矛盾还很突出，主要表现在三个方面：水生态环境不容乐观，主要江河受城市生活污水、生活垃圾、工业废水、农业面源等各类污染，使水生动植物面临威胁，部分区域水质性缺水；森林生态功能下降，多年的采伐，使我州森林结构不断变化，原始森林面积不断减少，虽然天然次生林和人工林增加，但其水源涵养功能不够强，林相质量有所下降，导致森林水源涵养功能年趋减弱，河流来水量年趋减少，降水量逐年递减；野生动植物资源受到破坏和威胁，滥采、乱挖、滥伐、盗伐和随意捕杀等现象依然存在，导致生物多样性减退。三是旅游资源开发、管理不够规范，缺乏必要的论证和科学的规划，有的旅游项目开发存在盲目性，使不可再生的宝贵旅游资源受到破坏与浪费；由于管理不善，生活垃圾随意丢弃、污水随意排放现象依然存在，造成生态破坏和环境污染。四是在我国现行法律体系中，还没有一部完整的生态环境保护法律。五是对破坏生态环境的一些违法行为缺乏有效的制约措施。

因此，制定一部保护生态环境的单行条例是十分必要的。这有利于保护和改善生态环境，提高生态环境质量，促进人与自然和谐，推动经济社会可持续发展。

二、条例草案的起草过程和立法依据

3月18日，根据州人大常委会2012年立法工作计划，成立由州人大常委会副主任金贞海为组长，州人大常委会城乡建设与环境资源保护工作委员会、法制工作委员会，州政府法制办、州环保局、州林管局和州水利局等相关部门负责同志参加的条例起草小组。4月初，形成《条例（草案）》第一稿。条例起草小组在征求省、州、县（市）环保、林业、水利等相关部门的意见和建议的基础上，两次集中修改《条例（草案）》；在到贵州省、福建省、江西省学习立法经验和做法后，形成《条例（草案）》第四稿。为了使《条例（草案）》更加具有广泛性，先后召开6次座谈会、论证会，反复征求省、州、县（市）人大部门、人大代表、政协委员及州政府相关部门的意见。根据各方面的意见，反复修改完善，形成《条例（草案）》第七稿。7月9日，经州政府13届53次常务会议讨论通过，提请州人大常委会审议。8月29日，州人大城乡建设与环境资源保护委员会第十次会议对《条例（草案）》进行初审。9月27日，州人大常委会第三十六次会议对《条例（草案）》进行第一次审议。10月24日，根据州人大常委会组成人员提出的意见和建议，州人大法制委员会召开第二十次会议，邀请州人大相关委员会、州政府法制办、州环保局等相关部门负责同志和立法顾问及法学、语言文字等方面的专家学者对《条例（草案）》进行统一审议，形成条例草案修改稿。10月30日，提请州人大常委会第三十七次会议第二次审议。之后，州人大常委会法制工作委员会根据州人大常委会组成人员提出的意见和建议，组织相关部门修改完善后，在延边日报和州人大网站等媒体公布条例草案修改稿，广泛征求社会各界意见，并报送省人大常委会征求意见。根据各方面提出的意见和建议再次修改完善，形成拟提请州十四届人大一次会议审议的《条例（草案）》。

立法的主要依据是《全国生态环境保护纲要》、《全国生态功能区划》和有关法律法规。

三、需要说明的几个问题

《条例（草案）》共五章43条，分总则、生态环境保护规划和生态功能区划、生态环境保护、监督管理、附则等内容，现就有关问题说明如下：

（一）关于我州生态环境保护重要地位的问题。我州地处长白山区域核心地带，关系到我国东北和周边国家的生态安全。因此，《条例（草案）》第一条规定：“为了保护和改善自治州生态环境，合理开发利用自然资源，促进人与自然和谐，实现经济社会可持续发展，根据有关法律法规，结合自治州实际，制定本条例”。

（二）关于生态功能区划的问题。自然生态环境具有不同的生态功能，需要实施不同的保护。科学划分生态功能区，能够更有针对性地保护生态环境，更合理地开发自然资源。根据《全国生态功能区划》，结合我州生态环境保护实际，《条例（草案）》第九条第二款、第三款规定：“生态功能区应当包括水源涵养生态功能区、土壤保持生态功能区、防风固沙生态功能区、生物多样性保护生态功能区、洪水调蓄生态功能区、农产品提供生态功能区、林产品提供生态功能区和城镇乡村生态功能区等类型。生态功能区划应当根据生态功能划定禁止开发区、限制开发区和适度开发区”。

（三）关于如何掌控资源开发与生态环境保护的问题。生态环境保护是个大概念，涉及面广，本条例不可能面面俱到，但如何掌控资源开发与生态环境保护的关系，应当是本条例解决的主要问题。根据《全国生态环境保护纲要》，结合我州实际，《条例（草案）》第三章分“森林和草地资源开发的生态环境保护、水资源开发的生态环境保护、土地资源开发的生态环境保护、矿产资源开发的生态环境保护、旅游资源开发的生态环境保护、生物物种资源开发的生态环境保护、城镇乡村和农业生态环境保护”等七节进行规范，涵盖了主要的资源开发与生态环境保护。针对矿泉水和地下水资源的开发与保护，《条例（草案）》第十九条规定：“对矿泉水和地下水资源实行统一规划、合理开发、有效保护的原则。严格控制地下水开采，做到采补平衡，防止地下水位下降和地面沉降而引发自然灾害。科学制定矿泉水资源开发计划，防止无序开发对矿泉水资源造成破坏”。《条例（草案）》第二十三条从节约和利用土地资源的角度规定：“城市建设和乡村建设应当符合土地利用总体规划。加强城乡建设土地资源管理，盘活城乡建设现有土地资源，严格控制城乡建设占用新的土地资源”。

（四）关于金达莱等珍贵植物的保护问题。1987年4月25日，延边朝鲜族自治州第八届人大常委会第二十七次会议通过了金达莱为“州花”的决定。一直以来，因为金达莱所蕴涵的朴实、坚强、美丽、宽厚等品质，深受各族人民喜爱。然而，由于滥采、乱挖等原因，使金达莱等珍贵植物受到严重破坏，需要加以拯救和保护。因此，《条例（草案）》第三十三条规定：“自治州应当加强对金达莱等珍贵植物的保护，禁止随意采摘和挖取，禁止销售和买卖。确因科研、移栽等需要，须在不破坏原有自然生态景观的基础上，经自治州林业主管部门批准方可”。

以上说明和《条例（草案）》，请一并审议。