州人大常委会调查组关于我州边境地区乡村教育状况的调查报告
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州人大常委会副主任 孙景远
主任、各位副主任，各位委员：
近年来，我州边境地区乡村人口持续减少，留守儿童大幅增加，由此引发的教育问题日益凸显，人民群众反映十分强烈。在党的群众路线教育实践活动中，常委会认真吸取群众意见，由常委会副主任孙景远任组长，组织部分常委会委员、教科文卫委员会委员，于7月至9月份对我州边境地区乡村义务教育段状况进行了调查。调查组先后深入4个边境市8个乡镇11所学校，召开5次座谈会，听取有关县市专题汇报，对58所边境学校基本数据进行了分析。形成调查报告如下：
一、我州农村教育的主要成绩
（一）教育投入逐年加大。自2006年起，我州在省内率先实行义务教育经费保障机制，农村义务教育段实行免费教育，教育经费由中央、省和地方按80：12：8比例分担。州和县市政府高度重视教育经费支出，坚持财政优先安排，优先支付，逐年递增，农村学校义务教育公用经费得到保障。去年，全州公共财政预算内教育经费投入占财政支出比例为20.54%，同比增长3.11%。农村教育经费投入不断增加。2001年全州公共财政预算教育总投入7.9亿元，其中农村教育经费投入2.1亿元；2013年，全州公共财政预算教育总投入28.9亿元，其中农村教育经费投入8.9亿元，与2001年相比提高了4倍多。
（二）办学条件不断改善。一是校园校舍全面改造。自2004年起，全州累计投入4.5亿元，先后改建、改造农村寄宿制学校41所、农村初中42所，151所农村学校实施了校安工程，新建、重建校舍113栋。其中珲春、图们、龙井、和龙等4个边境县市过去6年投入1.9亿元，彻底解决了农村学校危房改造问题。二是教学设施得到改善。全州累计投入5700多万元，先后改造了61所农村初中“四室”，建成227所农村小学实验室，启动420所农村学校图书室建设项目。目前，多数乡镇学校建有教师周转房、学校食堂和幼儿园。三是仪器设备得到更新。珲春市自2008年以来累计投入1400万元为农村学校购置电教、仪器、图书和课桌等教学设备，和龙是自2010年以来累计投入537万元，为24所乡村中小学添购教学器材。全州累计投入3000万元，保障了农村中小学“远程教育”网络全覆盖。
（三）教师队伍得到加强。一是不断提高农村教师待遇。近年来，州及县市在评职晋级、评先选优时，提高农村教师比重，不断向农村教师倾斜。同时，在省内率先设立农村教师岗位津贴，农村教师按照每月50-100元发放岗位津贴，除龙井外均已兑现。二是全面实施支教工程。连续10年组织城镇骨干教师、名教师到农村开展支教、送教和送课下乡等活动。深入开展城镇学校与农村学校结对子、学科带头人“对口帮扶”、骨干教师“师带徒”等活动，有效地推进了教师资源共享。在过去5年间，全州共招录特岗教师992名。其中，龙井招录30名特岗教师，安排15名骨干教师支教。图们招录65名特岗教师，支教65名。和龙招录乡村教师102名，城乡交流教师200余名。珲春招录乡村教师100余名、支教110余名，有效优化了农村教师队伍。三是深入开展各级培训活动。各县市按照州政府要求，均设立了农村教师培训专项经费超过了20万元，纳入财政预算。组织农村教师参加“国培”、“省培”和网络远程培训计划，安排农村学校管理人员到省、州挂职学习，切实提高了农村学校的教学水平和管理能力。
（四）儿童上学得到保障。严格执行义务教育课程计划，采取紧缺学科走教等形式，保证乡村学校开齐开足课程。改革办学模式，加大初中“控辍”力度。成立教育执法委员会，划分小升初控辍责任，依法控制学生流失。目前，全州适龄儿童入学率达到100%，辍学率控制到2%以内。州和县市高中对农村学生还采取降低录取分数线等政策性照顾，图们高中对农村学生录取线照顾达25分。推进乡村学校义务教育营养餐计划，珲春15所、图们7所、龙井16、和龙19所学校实现了营养餐供给。珲春、图们、龙井、和龙4市投入2000余万元，购置60余辆乡村校车，配备专职司机，基本实现了校车服务全覆盖。
二、调查中发现的问题
我州四个边境县市农村人口锐减，对教育环境影响较大，问题和矛盾日益突出，严重影响边境地区农村群众的生产生活，成为阻碍民生发展的重大问题。
（一）生源锐减，就学半径逐年变大。据统计，2000年全州有农村小学447所，在校生53503名；2013年全州农村小学减至83所，在校生为8562名。仅仅十几年时间，农村学校减少7成。四个边境县市农村学校形势更为严峻。龙井市2000年有农村学生1269名，2010年下降至522名，目前是320名。龙井市三合民族联校1999年由7所乡村学校合并，目前有5个教学班17名学生；和龙市2009年农村学校有在校生3616名，目前是2205名。调查的58所边境农村学校平均覆盖村屯达8个以上，学生就学半径平均超过
（二）环境较差，多数学校运行困难。一是师生比例失调，教学氛围差，办学经费不足。58所边境农村学校中，学生数超过300名的仅有4所，不足50名的有32所。这些学校虽然学生少，但学科和教师的配备不能少，师生比例严重失调（按国家规定标准，师生比在1：23左右为合理），一些学校教师数超过了在校生数，教师资源严重浪费。如和龙东城学校16名学生40多名教师，南坪学校1名学生4名老师。一些学校由于在学校撤并中承担了接收乡村教学点、撤并学校教师等任务，内设机构臃肿，部分学校出现行政人员多于专任教师的倒挂现象。国家对义务教育段经费按生均拨付，在学生大量减少的同时，各学校的固定资产没有减少，取暖、水电气等支出没有降低，经费不足问题突出。二是管理制度不够科学。调研中发现，乡村学校的人事、财务等权限在上级教育主管部门，校长无权、中层没待遇，普遍不愿意担任校领导成员，特别是学校对教师日常考评管理缺少制约手段，教师队伍管理相对涣散。三是寄宿管理乏力。在调查4个市中，已有15所学校安排160余名学生寄宿。多数学校寄宿生不足10名，有的仅1-2名，由于寄宿生少，学校在住宿、餐饮安排上非常困难。
（三）师资薄弱，教育公平难以兑现。一是教师年龄老化严重，任教5年以上的教师中，45岁以上的占70%多。这些教师虽然在学历上逐年有所提高，但多是通过函授、自考获得第二、第三学历，专业不对口问题十分突出。二是结构性缺编严重。中老年教辅人员严重过剩，年轻专任教师紧缺。教辅人员因资历老，长期占有学校职称岗位，职称待遇和实际工作岗位倒挂问题严重，加之教师职称评定中的弊病，严重影响年轻骨干教师的工作热情。三是师资配置困难。乡村学生少、年级全，理化生、音体美、朝鲜语文等学科教师短缺。80%以上的学校存有1名教师承担几个年级或是多个学科教学任务现象，教学质量难以保证。特岗教师经验不足、人心不稳问题突出。支教教师多占乡村学校领导指数，优秀课任、班主任支教微乎其微。乡村教师通勤费月均在500元左右，与实际补贴相差太大。待遇差、条件苦，导致年轻优秀教师流向城市，乡村教师资源始终匮乏，难言教育公平。
（四）教育缺失，留守儿童环境恶劣。边境县市农村学校留守儿童比例相对较高，接近在校生的50%。图们农村学校留守儿童412名，占在校生总数的61%，其中石岘二中达到82%；龙井农村学校留守儿童173名，占在校生总数的44%，其中亚松二小达到83%，亚松二中达到76%。这些边境县市农村学校在常规学科教师配备不足的情况下，更难配备心理教师，心理、生理等课程的开设流于形式，留守儿童的心理健康教育被忽视。可以说，有道德有文化为人才，有道德没文化可为社会接受，没道德没文化则是小恶，没道德有文化必成社会大患。如此高比例的留守儿童的群体中，农村教育“传道、授业、解惑”不能同步并进，八小时以外孩子们的学习与生活缺少监管，教育在他们面前显得单薄、乏力，留守儿童成长环境需要整治。
（五）资源濒危，朝鲜族教育困难重重。生源和留守儿童等问题在农村朝鲜族教育中更为突出。2000年全州农村朝鲜族小学108所，在校生10423名；到2013年仅剩11所，在校生1485人，使用朝鲜族语言教学难度越来越大。州和县市政府为保障朝鲜族儿童就近上学，采取朝鲜族群众聚居的乡村只要有1名学生也要努力保留民族学校（联校、教学点）的举措。但是，多数学校（教学点）中的朝鲜族学生仅有几名，一些学校（教学点）每个年级只有1名学生，如龙井的德新只有5名，智新6名，三合5名，东盛7名，老头沟7名；珲春的敬信4名，马滴达5名；图们的长安7名；和龙的芦果12名，富兴一小9名，土山5名，福洞5名，南坪1名，配备民族语言教师教学难度更大。朝鲜族学生图书的出版始终未能摆脱困局，当前朝、汉学生之间的课外读物供应量差距达1：67，朝鲜族在校生每年缺少民族图书约在200种100万册左右。这些问题如不引起重视及时解决，我州的乡村民族教育将难以为继。
（六）政策乏力，学前教育难以落实。我州从2013年起，根据省政府相关政策，依托农村小学和教学点等资源增设附属幼儿园。但是，省编委并未对农村小学校带园单独核定幼儿教师编制。幼儿园与小学混编混岗问题突出，多数小学将富余教师安置幼儿园，“小学化”教学问题严重，80%幼儿园未配备保育员。此外，校带园以小学为据点办园，距校2公里以上的幼儿入园困难。
三、建议
针对调查中发现的问题，调查组在充分审视州情基础上，认真归类梳理并提出以下建议：
（一）要抓紧解决乡村教育问题。边疆稳定关系国家的长治久安，民族教育事关各民族的共同繁荣进步。边境和民族问题都是事关全局的重大问题，不容忽视。各级政府要从讲政治的高度认真对待当前我州边境地区乡村教育特别是朝鲜族教育面临的问题，下定决心通过改革解决根本性矛盾。特别是要科学规划、长远谋划乡村中小学布局，防范经费投入短期性和盲目性。今后一个时期，随着城镇化发展、专业农场推进和户籍制度改革，我州边境地区乡村人口持续减少大势所趋。建议州和县市政府对珲春、图们、龙井、和龙等4个边境市乡村教育状况进行调研，探索将乡村学生集中城市办寄宿制学校模式，由财政提供免费住宿、补贴饮食，安排一定比例的学生课后德育、生活和保健老师，将校车资源归集城市统一调配使用，周末接送。通过对生源整合、校舍整合、教师整合等，以规模化教学提高学校、教师等资源的利用率，达到降低管理成本、减少财政支出、减轻农民负担、优化学习环境、提高教学效果的综合目的，一步到位从根上解决边境地区乡村教育中的主要矛盾。
（二）要注重加强中小学校建设。州和县市政府在执行农村学校（教学点）公用经费标准时，要根据实际需要从本级财政中给予经费支持，保障农村学校正常运转。要研究改革现行中小学校的管理机制，提高基层学校自我管理的能力和水平。建议由州政府牵头，尽快制定我州校园安全责任细则，保护学校校长和教师的合法权益、人身安全，让校长安心治校，教师安心教学，学生全面发展。认真抓好学校寄宿管理。重视寄宿学校校医、专业保育、心理辅导、生活教师、炊事员和夜间值班人员等相关人员的配备和健全相关配套制度。要完善现有寄宿制学校用工保障制度，稳定管理队伍，规避寄宿学校管理工作中的职业道德风险。尽快落实农村幼儿园编制，提高农村校带园的保教质量。进一步加强乡村学校校车管理，确保校车接送孩子安全。
（三）要努力提高教师队伍活力。要千方百计改善农村教师的工作、学习和生活条件，让农村教师留得住、有发展、受尊重。加大乡村教师培训力度，特别要加强音体美、理化生、朝鲜语文等紧缺薄弱学科教师的培训。要重视农村教师身心健康，完善农村教师周转房制度、定期体检制度。对长期在农村基层工作的教师，要在工资、职称等方面兑现倾斜政策。要在现有基础上大幅提高乡村教师交通补贴标准，使其高于实际交通支出。实施好特岗教师录用工作，优化城镇教师支援农村教育制度，确保优秀教育资源向农村流动。建议州政府研究教师岗位退出机制，对年龄偏大、不适合教学的教师向社会文化服务实施政策性转岗。教育和人社部门要针对乡村中小学教师职称评定、幼儿教师编制等问题，拿出解决意见或方案，向上级机关争取政策，让教师职称评定真正成为激励因素。
（四）要关注留守儿童健康成长。加强留守儿童工作是政府责任、社会责任、家庭责任。面对如此畸高比例的留守儿童，我们各级领导都要引起足够的重视。县市政府要建立和完善好16周岁以下学龄留守儿童登记制度，保证将其纳入教育等基本公共服务体系。各级教育主管部门要为寄宿、留守儿童比例较高的学校配备心理老师或定期安排心理课程、青春期教育等专题活动，加强对学生的思想道德、法制和自我保护等方面的教育。要坚持政府主导、社会参与等打造多种模式的留守儿童关爱服务机制、模式和途径。关注、关心留守儿童课外学习与生活，有计划地邀请和组织域内大学、相关专业机构为留守儿童比例较高的学校开展形式多样的心理辅导或课外活动，保障其身心发展。
（五）重点解决朝鲜族教育困难。积极探索新形势下乡村朝鲜族教育的新途径、新方法，切实保障朝鲜族教育的完整性和健康发展。坚持民族教育优先发展，慎重对待乡村朝鲜族学校（教学点）撤并，努力满足朝鲜族儿童用本民族语言接受教育的权利。教育出版部门要针对我州朝鲜族教育的实际需求，有计划有组织地引进、编译、出版各种学习资料和知识读物。要积极寻求省和国家帮助，加大对中国朝鲜族教育出版工作的支持，保证朝鲜文图书的质量和品种，努力缩小朝、汉学生之间课外读物供应量。加强朝鲜族中小学多媒体音像教材、信息化配套课程等相关教辅工具、用品和资料的配套开发，探索建设双语资源数字化学习平台和教育教学服务平台，为朝鲜族教育创设好的环境。