州人大常委会执法检查组关于检查《延边朝鲜族自治州外国人管理条例》贯彻实施情况的报告
——2015年7月22日在延边朝鲜族自治州第十四届人民代表大会常务委员会第十七次会议上
州人大常委会副主任 纪凯奇
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据州人大常委会2015年监督工作计划，州人大常委会执法检查组于
一、基本情况
第一，我州外国人的数量、构成、分布、及居住就业情况。根据我州统计数据显示，2014年5月至2015年5月，我州临时来华外国人有201172人次，分别来自韩国、俄罗斯、朝鲜、日本、美国等国家。其中韩国、俄罗斯公民分别占49%、44%。出入境区域集中在延吉机场、珲春长岭、圈河以及龙井三合等口岸。入境事由主要是观光旅游、探亲访友、休闲购物等。入境后90%以上在延吉、珲春居住。另外，我州常住外国人有10333人，其中朝鲜公民5857人，占57%，韩国公民2735人，占26%，俄罗斯等其他国家公民1741人，占17%。这些来我州的外国人90%以上集中在延吉、图们、珲春居住。来延目的主要是就业、留学、经商和探亲。其中就业6294人、留学1120人、于亲属团聚955人、私人事务765人。在延就业外国人主要以朝鲜和韩国公民为主，其中朝鲜专业技术人员4658人，集中在延吉市、图们市、珲春市和龙井市的开发区，从事服装、纺织、工艺品、水产品、食品加工和软件开发等工作。
第二，对外国人的管理情况。在对外国人的管理工作中，州公安局与州商务局、州人社局建立了《引进境外就业人员工作制度》，州委宣传部、州外事办和州公安局出台了《境外记者管理协作制度》，州公安局与边检部门建立了《外国人入出境信息通报机制》。另外，州公安机关内部强化警种配合，公安出入境、治安、户政等部门先后在全州99个派出所全部安装了出入境信息管理系统，在1582家宾馆旅店安装了治安旅店业系统，在110家重点宾馆安装了出入境“证件通”。同时，我州公安部门每月向全系统通报外国人住宿登记情况，及时查处不按规定登记外国人住宿信息等问题，确保外国人入住后必须在24小时内办理登记。国保、治安、户政、出入境、网安等部门采取提前预警、随团管理、全程监控等措施，准确掌握敏感团组入境、居留、出境动态，严密防范外国非政府组织等敏感团组和重点人员来延从事“踏查”“祭拜”等违法活动。《条例》公布施行以来，有效管控来延境外记者、非政府组织、敏感团组，临时来延外国人登记率95%以上。
第三，对外国人的服务情况。自《条例》公布施行以来，我州除了对外国人加强管理彰显主权外，积极适应对外开放的新形势，巩固已有的服务项目，创新服务领域，为外国人营造一个友善、安定、繁荣和谐的延边。我州针对外国人数量较多、成分复杂等情况，以延吉、珲春为重点，以外国人居住相对集中的派出所辖区和社区为试点，积极推进外国人社区化管理服务工作。例如，延吉市北山街道丹春社区和延边大学建立了外国人服务站，为外国留学生和家属办理签证提供方便；州公安部门针对我州引进的4千多名朝鲜专业技术人员，主动与相关部门配合，安排专职人员负责，准确掌握人员底数，加强后续服务，确保安全；针对涉外企业，坚持实行回访制度，主动上门服务，州公安出入境管理部门先后深入延吉、龙井、珲春、图们等地的多家涉外企业，对1800多名境外就业人员和企业管理人员进行安全守法培训，帮助企业建立安全管理制度，落实安全管理措施；珲春市成立了由外事、旅游、物价等9个涉外部门组成的外国人服务中心，积极为到珲春休闲居住、旅游购物、就医购药及工作创业的外国人服务，受到普遍欢迎。同时珲春市还简化了外国人在珲春购房手续，为外国人举办汉语培训班，为外国人制作便捷就医卡，发放节日副食补贴券等。
第四，净化涉外环境，清理整顿“三非”外国人情况。“三非”外国人是指那些未经合法手续而在中国非法就业、非法入境和非法居留的所有外国人的统称。当前，随着经济社会的发展，来我州工作生活的外国人越来越多，随着这些外籍人员融入我州社会，一些外籍不法人员也借机混杂其间，伺机从事违法犯罪活动。违法犯罪外国人中“三非”问题较为突出，此类外国人大多无生活来源、无稳定住所、无正当职业，有的甚至专门来华从事违法犯罪活动。再有就是这些“三非”外国人在延引发一系列的社会问题，例如，许多非法入境的外国人与我州当地人非婚生子,孩子无法上户口,将来存在上学、就业、社会保障等问题。一些非法居留人员,没有经济来源,又举目无亲,很容易走上抢劫、盗窃等违法犯罪道路。另外，非法就业还扰乱了我州正常的就业市场秩序。针对这些情况，州公安出入境管理部门在《条例》公布施行后，组织开展了两次清理清查“三非”外国人专项行动，联合森林公安开展了三次“靖边”专项行动，清理清查非法越境人员，有力打击了非法越境、容留资助等违法犯罪行为。
二、存在的问题
检查组在走访、查看和调研座谈中发现，我州的涉外管理工作面临许多新情况、新挑战。虽然各级政府、各部门对加强外国人管理十分重视并做了大量工作，尤其是公安出入境管理部门对这项工作抓的实、抓的紧。但由于外国人管理涉及面广、敏感度高、政策性强，加上法规不全、责权不明、力量不足、观念不新等原因，外国人管理工作还跟不上形势的变化发展。工作中还存在着一些亟待解决的问题，这些都不容回避。
一是《条例》的落实还不到位。首先，条例涉及的州直各部门及各县（市）相关部门对条例的宣传不够。条例公布施行后，宣传跟进是贯彻实施条例必要手段，是保证条例顺利实施的基础。从检查情况看，各县（市）各部门对此宣传明显滞后，直接导致相关人员对条例内容知之甚少，甚至检查组上门才知道有此条例。其次，《条例》相关实施细则尚未出台。我州制定《条例》的目的就是推进经济社会更好的发展，就是要坚决贯彻实施。条例规定的内容原则性较强，具体实施就需要政府出台实施细则，如果没有切实可行的实施细则，涉及条例执行的相关部门就没有抓手。
二是政府主导，部门联动机制有待建立。按照《条例》第三条及第四条规定，“自治州外国人的管理与服务应坚持政府主导，部门联动”，“各级人民政府相关行政管理部门按照各自职责，协调配合，共同做好外国人管理工作”。但从检查情况看，建立有效的联动机制还需加快步伐。对外国人的管理服务工作涉及多个部门，有的部门有权力却没有明确的管理责任，有的部门负责日常管理服务工作，却没有审批权。还有在公安、人力资源和社会保障、工商、税务等职能部门的横向管理中，缺乏协作机制，给涉外管理服务工作加大了难度。
三是对外国人的服务水平还需提高。从全州各地各部门的工作情况看，我们对外国人以严格管理为主，对外国人服务工作虽然在个别领域、个别社区开展了一些工作，但深度和广度还不能满足外国人真正融入我州社会所需所求。
四是对外国人管理的信息还需进一步畅通并实现共享。政府各部门之间以及地方政府和国家及省各垂直管理部门之间还没有建立统一信息服务平台，各方资源没有得到整合，无法做到涉外信息实时获取、共享和应用。州、县（市）、派出所、社区等各级服务管理部门掌握外国人信息不对称，存在盲区。由于信息不能共享，相关数据不能及时传递，这就造成了部分外国人入境后失去了管控，给少数境外不法分子提供了可乘之机。
五是《条例》的实施资金未纳入财政预算。《条例》公布施行以来，我州没有为此制定财政预算，涉外管理工作中所需资金在部门预算中支出，另外，外管工作需要建立的信息平台，宾馆、旅店涉外业务需安装“证件通”等业务，都要大量资金投入。但这些资金未纳入各级政府财政预算，资金不足制约着对外国人管理服务工作的发展。
三、几点建议
为了进一步实施好《条例》，加快推动我州对外开发开放和经济社会发展，提出如下建议：
（一）建议政府制定出台《条例》实施细则，加大宣传落实力度。条例的贯彻落实重在实施，有了确实可行的实施细则才有工作抓手。有了实施细则，才有各县（市）和相关部门实施行动。出台这部《条例》就是为了更好地服务于我州经济社会发展大局，更好地服务于我州的改革开放。深入贯彻落实《条例》必须要加强宣传，各县市和相关部门要抽出一定时间组织相关人员对条例进行学习，并在各类媒体上定期不定期介绍条例内容。各级政府及其有关部门应当创造条件，通过各种方式向外国人宣传条例涉及的内容和我国及省、州有关法律、法规、规章，使来延的外国人了解我州外国人管理和服务的政策措施。
（二）加快建立政府主导，部门联动的管理服务机制。对外国人的管理与服务工作纷繁复杂，仅靠公安部门冲锋在前是不够的。要想将外国人管理工作做得好，落得实，必须要有政府主导，部门联动的机制。要在这项工作中打破部门、行业、地域的界限，全州一盘棋。
（三）在规范科学严格管理的基础上，进一步提高对外国人的服务水平。各县（市）人民政府及其有关部门应当定期了解本行政区域内外国机构和个人的情况，向社会征求对外国人管理和服务工作的意见和建议，不断改进和完善外国人管理和服务工作；我州与外国人管理相关的行政管理部门和机构应当依照政府信息公开的有关规定，及时主动向外国人公布有关办事条件、程序、期限、收费标准、投诉方式以及需要提交的材料目录、示范文本等，方便外国人办事；政府及其有关部门、团体等可根据实际，举办各种中外文化交流、文化娱乐和体育活动，增进相互了解。有外国人居住的社区可根据实际，开展文体娱乐等交流活动，为外国人融入我州社会创造良好的环境。
（四）加大人力物力投入，建立信息互联互通的共享平台。州及各县（市）政府要根据不同行业部门和不同地域的差异，将外国人管理服务工作所需资金纳入预算，划定专项资金促进工作开展。同时，政府应主导协调各相关职能部门，尽快建立信息互联互通共享平台，建立信息数据交换和共享机制，加快推进部门间外国人服务管理信息共享工作。使我州的外国人管理工作步入新的阶段，在全国范围内创出名气，创出经验。