——2012年12月22日在延边朝鲜族自治州第十四届人民代表大会第一次会议上

州人大常委会副主任  孙景远

各位代表：

我受州人大常委会的委托，现就提请本次会议审议的《延边朝鲜族自治州劳动保障监察条例（草案）》〔以下简称《条例（草案）》〕作如下说明：

一、制定条例的必要性

近年来，我州劳动关系逐步多元化和复杂化，劳资纠纷呈现多发态势。据统计，近三年发生的劳动保障监察投诉举报案件共计1238件，平均每年增长53.5%。国家和省于2004年颁布实施的《劳动保障监察条例》，针对基层存在的具体问题难以逐一细化相关条款，无法满足我州劳动保障监察执法的现实需要。主要表现在以下两个方面：第一，缺乏取证手段。现有法律法规没有明确规定劳动保障监察案件的举证责任，劳动保障监察案件调查取证困难；第二，缺乏强制手段。按照《行政处罚法》等有关规定，须在执法文书下达三个月后，方可向人民法院申请强制执行，执法周期普遍较长。其导致的直接后果，一方面是劳动者合法权益不能得到及时有效维护，容易引发过激上访事件；另一方面是个别用人单位有充足的时间转移财产或者逃匿。这些都给劳动保障监察工作增加了难度，在一定程度上影响了我州的社会稳定和政府的公众形象。

因此，制定一部劳动保障监察方面的单行条例是十分必要的。这有利于提高劳动保障监察能力和水平，规范用工市场秩序，维护劳动者和用人单位双方的合法权益。

二、条例草案的起草过程和立法依据

2月16日，根据州人大常委会2012年立法工作计划，成立由州人大常委会副主任孙景远为组长，州人大常委会财政经济工作委员会、法制工作委员会，州政府法制办和州人力资源和社会保障局等相关部门负责同志参加的条例起草小组。条例起草小组制定《条例（草案）》工作流程，落实工作任务，到相关省、自治区进行立法考察，在州内组织开展立法调研。在此基础上，形成《条例（草案）》第一稿。在广泛征求各县（市）人大、部分人大代表、州政府各委办局、省和各县（市）人社部门与一些重点企业及劳动者代表的意见和建议后，多次修改《条例（草案）》。8月8日，经州政府13届54次常务会议讨论通过，提请州人大常委会审议。9月21日，州人大财政经济委员会第十八次会议对《条例（草案）》进行初审。9月27日，州人大常委会第三十六次会议对《条例（草案）》进行第一次审议。10月24日，根据州人大常委会组成人员提出的意见和建议，州人大法制委员会召开第二十次会议，邀请州人大相关委员会、州政府法制办、州人社局的相关部门负责同志和立法顾问及法学、语言文字等方面的专家学者对《条例（草案）》进行统一审议，形成条例草案修改稿。10月30日，提请州人大常委会第三十七次会议第二次审议。之后，州人大常委会法制工作委员会根据州人大常委会组成人员提出的意见和建议，组织相关部门修改完善后，在延边日报和州人大网站等媒体公布条例草案修改稿，广泛征求社会各界意见，并报送省人大常委会征求意见。根据各方面提出的意见和建议再次修改完善，形成拟提请州十四届人大一次会议审议的《条例（草案）》。

立法的主要依据是《中华人民共和国劳动合同法》、国务院和省《劳动保障监察条例》等法律法规。

三、需要说明的几个问题

《条例（草案）》共24条，从规范劳动保障监察工作程序，明确相应责任和责任主体、扩展法律文书送达方式、兼顾劳动者和用人单位双方合法权益的维护等方面予以规范，现就有关问题说明如下：

（一）关于劳动保障监察管辖权限的问题。为了明确劳动保障监察分级管理和属地管理的权限，促进劳动保障监察工作的规范开展，《条例（草案）》第九条规定：“实施劳动保障监察遵循分级管理与属地管理相结合的原则。域外登记注册的用人单位和未取得许可、未经登记或者已被依法吊销营业执照的用人单位，由所在县（市）劳动保障监察机构负责实施监察。用人单位所在地或者登记注册地与其用工所在地不一致的，由用工所在地劳动保障监察机构负责实施监察。域内管辖权发生争议的，由州劳动保障监察机构指定管辖”。

（二）关于拖欠劳动报酬案件举证责任和分包工程拖欠农民工工资责任主体的问题。劳动报酬是劳动者的基本权益和核心权益，应当得到保障。在拖欠劳动报酬案件中的劳动者很难掌握由用人单位管理的信息，应由用人单位提供拖欠劳动报酬的相关证据。同时，工程被发包或者分包给不具备用工主体资格的组织或者个人，出现拖欠农民工工资的情况时，建设单位或者工程总承包企业由于前期审核把关不严，应该承担不可推卸的责任。因此，《条例（草案）》第十五条规定拖欠劳动报酬案件的举证责任应由用人单位承担；第十七条规定建设单位或者工程总承包企业是解决拖欠农民工工资问题的责任主体；第十六条还规定用人单位在十二个月内发生两次以上拖欠劳动者工资行为的，劳动保障监察机构可通报行业主管部门，由行业主管部门依照各自职能权限作出相应处理。另外，考虑到农民工称谓的争议性，《条例（草案）》将农民工一律称作劳动者。

（三）关于设定相关条款的问题。一是第十一条第二款规定：“劳动保障监察机构根据需要，可向相关部门下发《协助执行通知书》，相关部门应当依法及时协助实施监察活动”，以促进劳动保障监察工作的有效开展。二是《条例（草案）》第十八条规定劳动保障监察法律文书可采取张贴等形式送达，以解决法律文书送达难的问题。三是《条例（草案）》第十九条规定在申请法院强制执行劳动保障监察行政处罚或者行政处理决定前需要履行催告程序，降低了用人单位重复履行义务的风险，这既是贯彻落实《中华人民共和国行政强制法》的具体体现，也体现了《条例（草案）》第五条第二款关于实施劳动保障监察要坚持维护劳动者与用人单位双方合法权益相结合的工作原则。

以上说明和《条例（草案）》，请一并审议。