关于全州开展规范性文件备案审查工作情况的调查报告
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州人大常委会调查组
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
4月20－22日，州人大常委会成立以丁兆丽副主任为组长、州人大法制委部分委员、州人大常委会法制工委和州政府法制办负责人为成员的调查组，采取实地调查和书面报告相结合的方式，先后到敦化、珲春、龙井等县（市）就2014年全州规范性文件备案审查工作情况进行了调查检查。现将有关情况报告如下：
一、工作开展情况
一年来，各县（市）人大常委会结合实际，依法开展规范性文件备案审查工作，推动了备案审查工作的开展，开创了备案审查工作新局面。
（一）领导重视，组织保障。各县（市）人大常委会进一步提高了对规范性文件备案审查工作重要性的认识，加强备案审查工作队伍建设，在机关人员有限的情况下，选调当地法院、检察院实务经验丰富的领导干部或者法学专业大学生从事此项工作，采取成立规范性文件备案审查工作领导小组、列入年度工作计划、召开主任会议听取专题汇报等方式加强组织领导。在工作中，注重提高备案审查人员的业务素质，组织学习相关法律法规、规章制度，开展工作交流，并组织当地人大、政府相关人员参加全州规范性文件备案审查培训班，听取全国人大常委会法制工委法规备案审查室副主任张桂龙所作的专题讲座，进一步提高备案审查能力和水平。
（二）完善机制，规范开展。各县（市）依据《监督法》、《吉林省人大常委会实施<监督法>办法》和《州人大常委会关于规范性文件备案审查的规定》的相关内容，相继制定《规范性文件备案审查的规定》、《规范性文件备案审查办法》或者《备案联系制度》，在规范性文件备案审查的工作职责、审查内容、审查程序和备案审查时限等方面作出规范。珲春还先后修订工作流程和实施细则，制定当地人大常委会与政府联系人制度；敦化依照相关工作制度，坚持做到簿、册装订成卷，装盒归档。
（三）组织报备，依法审查。各县（市）人大常委会依法依规组织开展规范性文件备案审查工作，取得一定成效。各县（市）都能按照分工负责的原则，初审报备材料是否齐全、是否符合报备范围，在批转专门委员会进行专业审查后，适时召开主任会议对规范性文件进行综合审查，并听取上一年度的规范性文件备案审查工作情况。敦化等县（市）人大常委会还定期到市政府法制科查阅收发文登记簿，努力做到应备尽备。2014年，各县（市）共备案审查44件规范性文件。其中，延吉市22件，敦化市7件，珲春市3件，图们市4件，和龙市2件，龙井市3件，汪清县2件，安图县1件。这些规范性文件既有规范当地经济社会发展的，也有落实上级政策和法律法规的，主要涉及经济发展、城乡管理和生态民生等领域，具体包括城市综合管理、乡镇政府债务管理、大中型水库移民扶持项目管理、城市地下管网管理、国有土地上房屋征收与补偿、集体土地房屋权属登记、物业管理、公共租赁住房管理、水资源管理、农村环境连片整治示范项目运行监督管理、集体林造林质量保证金收取与使用、农民工工资保证金、计划生育抚养费征收、事业单位合同制工作人员管理、未成年人社会保护试点工作、大学生社区主任助理管理、城乡居民临时救助、社会救助、领取养老待遇人员资格认证管理、提高社区工作者待遇、乡镇人代会决议等方面的内容。各县（市）经过审查，对部分规范性文件提出相应的审查意见，对个别规范性文件建议报备主体重新修改或者暂缓出台。
二、主要问题
在调查检查过程中，我们了解到，各县（市）在规范性文件备案审查工作的制度建设、队伍建设、依法审查等方面做了大量的工作，但也遇到了一些困难和问题，主要体现在以下几个方面：
（一）备案审查意识不够高。由于对规范性文件备案审查工作的重要性和必要性认识不高，部分备案审查人员或多或少有些被动心理，认为“吃力不讨好”、“给政府添麻烦”，工作敷衍、畏难和顾虑，“等”备案、“轻”审查的现象仍然存在；部分报备主体报备意识不够强，相关规定没有得到认真的贯彻执行，报备不及时、报备不全面、报备不规范等情况仍然不同程度地存在。
（二）备案审查能力不够强。由于部分备案审查人员经常更换，特别是个别县（市）的一个工作岗位去年轮换3名工作人员，有时出现无暇研究备案审查业务，难以规范开展相应工作的情况。另一方面，由于备案审查的规范性文件涉及领域宽、涉及的法律法规和政策措施大多处于改革过程之中，部分备案审查人员在业务学习方面没有很好地坚持与时俱进，难以适应新形势下的备案审查工作，一是在法律法规方面与上位法结合不够；二是在实践经验方面与实际结合不够。
（三）备案审查效果不够好。一是各县（市）规范性文件备案审查人员大多肩负两个以上的部门职责，有时出现因人员交流导致工作衔接不到位的情况，无法保证审查工作连续性；二是因相关人员的素质不一，责任心不强，审查建议不够专业，部分审查流于形式；三是规范性文件在公布实施后才能备案审查，而事后纠错机制不够完善，加大纠错难度，增加办文成本，影响审查效果；四是由于社会各界对备案审查工作的认知度、关注度、参与度低，备案审查工作缺乏与外界之间的联系、沟通，被动审查难以开展。
三、几点建议
规范性文件备案审查作为人大常委会一项经常性的法律监督形式，越来越得到报备主体和备案审查工作机构的重视。为了进一步加大法律监督力度，发挥规范性文件备案审查的法律效力，提出如下建议：
（一）进一步加强组织领导。法律赋予各级人大常委会对规范性文件进行备案审查的职权，为维护国家法制的统一、尊严、权威提供了制度保障。人大常委会对政府等报备主体制定的规范性文件进行备案审查，是一项具有较强可操作性的日常性工作制度，是一种必要的“外部”监督形式，对于促进科学、民主、依法执政具有十分重要的意义。因此，各县（市）人大常委会要继续加强对规范性文件备案审查工作的组织领导，在机构编制、人员选配、工作协调等方面予以保障。
（二）进一步加强业务学习。只有加强学习立法法、监督法等相关法律法规，钻研规范性文件的制定和审查知识，才能更好地适应新形势的发展变化，规范运行工作流程，发现规范性文件在合法性、合理性等方面存在的问题，提出内行、可行的审查意见，得到领导与社会各界对备案审查工作的认同与支持，推动备案审查工作稳步向前发展。因此，各县（市）人大常委会要创造条件，利用各种理论与实践学习的机会，组织对备案审查人员的教育培训，切实提高业务能力和水平，并做好备案审查的经验总结、材料归档和业务交接等相关工作。
（三）进一步完善工作机制。规范性文件备案审查工作是一项法律性、政策性、专业性较强的工作，也是履行规范性文件监督管理的一项重要措施。各县（市）人大常委会要在不违背、不抵触上位法的基础上，在报备范围、审查标准、环节细化等方面研究思考，完善现有工作机制，健全报送登记、标准化审查、审查反馈、逾期追责等配套制度，让规范性文件在推动经济发展、社会进步和保障民生等方面发挥应有作用。
（四）进一步做好报送备案工作。在法定时限内将规范性文件报送备案，是备案审查工作的首要环节，也是规范性文件发布实施后必须履行的法定程序。各报备主体要按照规定时限、规范报备具有普遍约束力的规范性文件。人大常委会要对规范性文件备案情况进行定期检查和核对，发现漏报的要及时督促补报；对有意瞒报、逃避监督行为的，要责令立即改正；情节严重的，提请当地政府对该机关制定的规范性文件依法公告撤销。
（五）积极稳妥地推进审查工作。规范性文件涉及面广，社会影响较大。所以我们要在人大常委会领导下，按照职责分工，认真负责地稳妥开展。一是对于一些属于有争议、一时把握不准的问题，要善于借用审查机构外部的力量，通过建立人大监督工作咨询员、专家库等制度，吸收相关领域的专家学者和专业人员参与具体审查工作，确保审查工作的全面、深入、有序开展。二是各级政府依法定期清理近年下发的规范性文件，及时修改或废止不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是涉权涉法等方面的规范性文件，并定期编印和公布规范性文件汇编，便于社会公众查阅。三是人大常委会与报备主体要加强相互沟通和协商，妥善处理好监督与支持、备案与审查、依法监督与接受监督的关系，运用各种协商沟通的方式方法，推进报备主体依法行政和自觉接受监督。同时，要加强与上级人大常委会的联系、交流和沟通，共同研究解决工作中遇到的重大问题，依法推动规范性文件备案审查工作的有效开展。