根据州人大常委会2014年工作计划安排，5月中旬成立了由常委会副主任丁兆丽任组长、州人大常委会法制工委、城环资工委和州政府法制办、州环保局、州水利局等有关部门负责人及州人大法制委部分委员为成员的《延边朝鲜族自治州城市饮用水水源环境保护条例》（以下简称《条例》）立法后评估组。评估组历时五个月，采取座谈调查、问卷调查、实地调查和书面调查等方式，先后到敦化、安图、延吉等县（市）就《条例》的立法规范和立法质量及贯彻执行情况进行了调查评估，现将调查评估情况报告如下：

一、立法后评估过程

立法后评估是我州创新立法工作的一项重要内容，也是立法工作的第一次，我们没有经验可参考，只能在探索中进行。为此，我们按照深入调查、反复论证、实事求是、促进工作的原则组织开展本次立法后评估，大体分三个阶段。

（一）评估准备阶段。在评估准备阶段，评估组主要开展三项工作。一是确定评估对象。常委会主要领导高度重视，审慎研究，选择社会关联度高的《条例》作为评估对象。二是明确评估流程。制定评估工作方案，明确本次评估的目的、内容、方式方法、工作步骤、组织保障等事项。三是加强组织领导。成立评估组，统筹开展相关工作。评估组办公室设在州人大常委会法制工委，负责具体组织实施和日常工作。

（二）评估实施阶段。为了全面收集、掌握《条例》的立法质量和实施情况，评估组在以下三方面开展评估工作：一是听取州直部门汇报。通过印发评估通知，听取州环保局、州水利局的相关工作汇报，了解全州实施《条例》的基本情况。二是实地视察座谈。先后到延吉、敦化和安图等县（市）听取当地政府专题汇报；组织召开评估座谈会，听取有关部门、各界代表的建议和意见；实地查看敦化小石河水源和敦化一水源净水厂、安图水库和延吉五道水库的一级、二级保护区及准保护区。三是制发调查问卷。根据评估需要，向行政执法部门、水源周边住户、消费用户等群体发放和收回100份调查问卷，从调查群体基本情况、立法质量情况、贯彻实施情况、宣传普及情况等方面进行问卷调查。

（三）形成报告阶段。法制工委在收集汇总、定性和定量分析我州城市饮用水水源保护相关材料和相关调查数据的基础上，调阅当年的相关立法文件，对照当时和现行的相关上位法，形成立法后评估报告初稿。之后，召开评估组专题会议整体评定，提出修改意见，对其进行反复修改，最终形成立法后评估报告。

二、《条例》的立法质量

从汇总分析的情况看，《条例》立法质量好评率为86、5%（调查问卷第二部分前六项的平均值）。经评估组整体评定认为，《条例》规范的内容没有与当时的相关上位法相抵触，制度设计较为合理，立法技术较为规范，具有较强的针对性、实用性和可操作性，总体立法质量是好的。

（一）关于《条例》的合法性。《条例》主要依据《中华人民共和国民族区域自治法》；1989年制定的《中华人民共和国环境保护法》；1984年制定、1996年修正的《中华人民共和国水污染防治法》以及国家环保总局1989年制定的《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等法律法规和规章制定的。经过对照认为，《条例》设定的条款均符合上述法律法规和规章当时的立法精神、立法原则和规范内容。

（二）关于《条例》的合理性。在制定《条例》时，尽管各县（市）城市饮用水全部采取集中式供水方式供水，形成13，417万立方米的年供水能力，具有一定的城市集中式供水能力，但也存在工业“三废”污染、保护区内种植养殖业污染、水源集水区涵养林和植被被破坏、蓄水量较低、个别水源富营养化、部分水质超标等实际问题，饮用水水量和水质尚未得到充分保障，需要立法加以规范。因此，当时制定《条例》的时机较为成熟、合理。

（三）关于《条例》的可操作性。《条例》依据当时的相关上位法，设定便于操作的条款。一是明确执法主体。为了实现依法执法、规范保护的目标，《条例》将环保、水利等部门确定为执法主体。二是明确监管职责。为了兼顾行政管理者、行政管理相对人以及其他利害关系人的保护权益，第五条、第十八条等条款分别对政府及有关部门的监管职责作出具体规定。三是明确保护区划定。鉴于当时我州8个县（市）政府所在地的主要饮用水水源完成保护区划定工作的实际，第七条、第八条对如何设立和划分保护区作出进一步规定。四是明确防治条款。从第十一条到第十七条作出34项义务性和禁止性规定，用于规范饮用水水源一级、二级保护区和准保护区内的环境保护及污染防治。

三、《条例》的实施效果

从汇总分析的情况看，《条例》实施效果好评率为80.5%（调查问卷第三部分前四项的平均值）。经评估组整体评定认为，《条例》自2005年实施以来，实施效果良好。

（一）加强领导保障实施。一是加强领导。各级党委、政府相继成立水源保护领导小组，组织有关部门分工负责地开展水源保护工作。二是统筹规划。州暨县（市）政府将水源地环境污染防治纳入州“十一五”和“十二五”环境保护规划、县（市）国民经济和社会发展计划，制定全州村庄环境综合整治规划和县（市）水源保护工作规划。其中，图们水源设立一级、二级保护区；敦化等6个县（市）水源设立一级、二级保护区和准保护区；汪清明月沟水源处于编制阶段。三是落实责任。州政府每年都将水源水质达标作为硬性指标与县（市）政府签订环保目标责任书，县（市）与乡镇、乡镇与村屯分别签订岗位责任书，分解落实水源保护工作任务。四是建章建制。各县（市）依据相关规定，制定《安图水库生活饮用水水源保护管理制度》等规章制度，促进水源保护工作的管理规范。五是宣传普及。各级政府及有关部门充分利用世界水日、环境日等纪念日举行各种宣传活动，并组织开展文明村、文明村民评选和群众性爱国卫生活动。

（二）供水能力显著增强。州暨县（市）政府在《条例》实施后，采取有力措施增强供水能力。一是扩充水源。经过多年努力，全州城市饮用水水源得以增加，现有延吉五道水源、延河水源；敦化一水源、三水源和小石河水源；安图水源；图们凤梧水源；汪清明月沟水源；龙井大新水源；和龙松月水源；珲春城东水源、珲春老龙口水源（因未建净水厂而尚未投入使用）等12处城市饮用水水源。二是修固水源。根据水源保护工作需要不断建设、修固水源，水量调控能力得到不断增强。其中，水库水源均能保证标准内洪水安全度汛，水源水量供给保证率较高。截止目前，全州城市水库水源日供水能力为34.06万吨（不含珲春），总库容达到21，534万立方米（不含珲春），比制定《条例》时增长60%以上；受益人口约达112.38万人，约占全州人口的 51.4%。三是涵养水源。近年来，通过开展控制森林采伐量、制止水源保护区乱砍滥伐行为、植树造林，增加水源涵养林等工作，增强水源涵养能力。比如，图们凤梧水源保护区现有39.7万亩水源涵养林；安图水库一侧565.3公顷的国有林被转为涵养林，由林业划归水利部门管理。

（三）社会监督不断加强。《条例》实施后，全社会组织开展各种社会监督，推动《条例》的深入实施。一是政府监督。各级政府及有关部门每年都组织联合执法检查，考核年度工作目标完成情况，组织编写《延边地区饮用水水源环境质量和水资源利用现状报告书》、各县（市）《饮用水水源地环境状况评估报告》等专题报告，定期检验实施效果，研究和评估水源保护工作开展情况。二是巡查监督。有关部门组织专职管理人员在相应保护区巡查垂钓、游泳、旅游、畜禽养殖和倾倒垃圾等违法行为，开展饮用水水源水量、保护区地理界标和警示标志等方面的查看、管护工作。三是专业监督。环保、卫生、供水等部门分别定期检测水质，并适时组织开展环保、卫生达标等专项检查。四是相关监督。各级人大和政协组织开展执法检查、工作视察等工作，提出相关建议和意见；部分人大代表、政协委员经过调研，提出相关建议案和提案；新闻媒体配合有关部门宣传先进典型和工作经验，曝光违法行为和具体案例。

（四）水源水质明显改善。各级政府及有关部门把水质达标作为水源保护基本任务，务实开展工作，努力改善水质。一是严格审批项目。实行环保第一审批和一票否决制度，依法对新建、改建、扩建项目严把审批关，严控排污企业排污标准，禁止建设与水源保护无关的工程。二是配套保护设施。组织开展水源保护工程、农村环境连片整治等工作，增设相关设施，增强防治能力。比如，敦化在小石河水源一级保护区修建7629米围栏以及水渠两侧的隔栅、拦污坝、排污沟和输水明渠；延吉修建临河隔离堤坝、1080米防护围栏、1100座生态环保公厕、9个警示牌；龙井完成水源一级保护区物理隔离工程；汪清、图们等县（市）在水源地安装摄像头；延吉、汪清等县（市）水源周边乡村建立垃圾中转站，发放垃圾箱、铲车、收集车和运输车。三是综合整治污染。集中检查涉危单位并处置涉危物品，保障水源水质安全；开展水源地环境风险隐患排查，重点排查城镇饮用水源地及周边环境、沿河企业和生活排污口；实施松花江、图们江流域综合工程，促进州内重点排污企业主要污染物部分达标排放，相继取缔一级保护区非法养殖场和采沙、取土场，逐步搬迁农户和建设项目，引导使用农家肥、科学施用化肥农药，鼓励发展绿色食品、有机食品生产基地。比如，和龙取缔一级、二级保护区内的所有排污口；延吉完成布尔哈通河延吉段及其支流35处排污口中的22处排污口整治任务；图们搬迁水源上游两个自然屯和一个养鹿场；安图昌盛牧业建设粪便加工有机肥车间，形成3000吨的年生产能力。四是提高净化能力。全州建成11座城市饮用水净水厂、9座城市污水处理厂，净水能力、污水处理能力分别达到37.9万吨/日、35万吨/日，实现县（市）全覆盖（见附1）。到目前为止，全州饮用水水源水质恶化趋势得到遏制，水源水质均符合国家饮用水标准。

四、存在的主要问题

（一）难以适应新上位法。《条例》的相关上位法相继修改或者制定，《中华人民共和国水污染防治法》于2008年修订，如，《饮用水水源保护区污染防治管理规定》于2010年修改，新制定的《畜禽规模养殖污染防治条例》（国务院令第643号）于2014年１月1日施行，新修订的《中华人民共和国环保法》将自2015年1月1日起施行。《条例》对应条款与这些上位法在防治水污染的统一规划、保护区的报批、不同保护区的禁止条款等方面的新规定不相适应，需要通过修改《条例》，才能保证《条例》的有效实施。

（二）监管责任有所缺失。一些政府部门没有履行应有职责，没能有效发挥应有作用。一是履职不够充分。一些部门对水源保护工作预估不足，随意性大。个别县（市）没有经过全面评估，设定的水源保护区面积过大，开展生态移民等工作的难度加大，导致《条例》相应条款不能执行或者执行不到位；一些县（市）的水源地理界标和警示标志的设立和管理部门不清，相关界标和标志设置的不充足、不醒目，一些标识陈旧不清、有所损毁；一些行政执法部门职责划定不清，监管人员有限，监管责任不强，社会监督参与不够。二是部门交叉管理。敦化、安图、龙井、和龙、延吉和汪清等县（市）水库由水利部门管理，珲春老龙口水库暂归省水利厅管理，敦化一水源、敦化三水源、珲春城东水源以及图们凤梧水库由建设部门管理；整体监管归环保部门；水源保护区划定归环保或者水利部门，水质检测归卫生、环保和供水部门；水厂归建设部门，农业面源归农业部门；林区面源归林业部门。这些部门都开展水源保护工作，但职能交叉，多头管理，信息沟通不足，协调配合意识不强。三是检测能力不足。由于水质检测设备不全，专业人才有限，导致近一半的水质指标无法检测。

（三）人为污染难以根除。妥善处理水源地保护与经济发展之间的关系始终是工作中的难点，主要表现为：水源保护区仍有种植养殖业，滥用农药化肥和除草剂，没有充分回收利用秸秆、木耳菌袋、农用包装物和农用薄膜，没有及时处理生活污水和人畜禽粪便，部分河堤周边堆放生活垃圾，非法挖沙采沙，偷砍滥伐树木，一些水土流失的泥沙和腐殖物被冲进河道，沿途公路运输存在污染隐患，工业废水和重金属废渣排放不达标的情况偶有发生。特别是由于缺乏生态补偿资金，生态移民难以落到实处。如，据州环保局2013年10月调查数据显示，延吉五道水源一级、二级保护区和准保护区分别有24个、19个、2个污染源，主要包括9个行政村、1个社区、1 个山庄、2个养鱼池、三道煤矿4个矿井、安森局3个林场，涉及8825人、1000多万木耳菌袋、1000多头牛、1700多头猪、3000余只鸡鸭。从掌握的情况的看，我州只有安图、和龙等县（市）水源一级保护区的水质达到国家地表水环境Ⅱ类标准，延吉、敦化等县（市）水源保护区的个别水质指标已达到国家地表水环境Ⅲ类标准限值。

（四）宣传普及不够深入。有关部门虽然开展许多工作，但也存在不如人意的情况。有关部门对相关法律法规和规章制度、水源保护重要意义、产业环保发展理念、环保行为习惯等方面的宣传普及工作没有做到家喻户晓，对不良行为习惯破坏水源环境的严重社会危害没有宣传到位，导致个别群众对水源保护的认识不高，意识不强。

五、评估结论

评估组经过整体评估认为，当年制定《条例》是必要的，符合自治州实际的，立法过程是符合民主立法、科学立法要求的，立法质量较好，在我州城市饮用水水源保护区的划分和保护、保障人民群众饮用水安全等方面发挥了积极作用。但是，随着相关上位法的修改和我州经济社会的发展变化，在《条例》实施过程中出现了一些新老问题，需要加以研究并解决。因此，评估组建议根据现行的相关上位法，结合我州实际，适时对《条例》进行必要的修改。

六、《条例》修改建议

为了进一步保障《条例》的有效执行，提出以下条例修改建议：

按照现行的《中华人民共和国水污染防治法》第十五条和第五章、《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条以及《饮用水水源保护区污染防治管理规定》的相关条款，防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划；保护区的划定均报省级人民政府批准；在保护区内，禁止设置排污口，禁止建设畜禽养殖场和养殖小区，有关地方人民政府在保护区边界设立明确的地理界标和明显的警示标志；在一级保护区内，禁止从事种植、放养畜禽、网箱养殖、旅游、游泳和垂钓等活动，禁止新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目；在二级保护区内，禁止新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭已建成的排放污染物的建设项目；在准保护区内，禁止新建、扩建对水体污染严重的建设项目，改建对水体污染严重的建设项目不得增加排污量，采取工程措施或者建造湿地、水源涵养林等生态保护措施防止水污染物直接排入水体等内容。《条例》的对应条款不符合上述规定，不利于继续依法开展水源保护工作。因此，建议重点对《条例》第八条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十七条和第二十一条进行相应修改。

七、《条例》执法建议

为了有效保护水源环境，提高水源水质，提出以下条例执法建议：

（一）加强组织领导，完善工作制度。在水源保护工作中，应当进一步发挥组织领导的集中优势和推动作用。一是发挥组织优势。各级政府应当继续在引进水源保护新科技、增加相关保护设施、采购急需检测设施、引进培训专业人才等方面落实保护资金，增强保护能力；进一步发挥水源保护领导小组的协调作用，整合有关部门的交叉职能和监管资源，统筹组织开展水源保护工作。二是科学规划保护区。通过充分调研论证，科学编制、调整保护区规划，适时开展城市饮用水水源保护区以外的集中供给式饮用水水源保护区划定工作。三是完善工作制度。通过建立健全相关工作制度，规范监管流程，细化监管职责和水源环保目标责任的日常考核要求，做到权责清晰到位，责任落实到人，依法开展工作，监管考核有序有力；通过建立健全联席办公、联动执法、巡查联防、跨区域重大事项会商、水质信息共享、预警信息发布等工作机制，促进部门协作，增强工作合力。通过建立健全应急处置机制，进一步完善应急预案，组建应急队伍，配齐应急物资，配优技术装备，组织开展应急演练，确保将潜在的突发风险和可能污染降至最低，将潜在的群众损失和社会影响降到最小。

（二）筹集补偿资金，实施生态移民。生态移民刻不容缓，还可能随着时间推移而增加移民成本，需要加紧组织实施。一是筹集生态补偿资金。除多方争取生态补偿资金外，坚持“谁受益、谁补偿”、“谁污染、谁买单”的原则，逐步建立水源地保护补偿金制度。二是继续实施生态移民。州暨县（市）应当采取完善生态移民计划、统筹会商协调、扶持移民产业项目、落实进城落户政策、合并水源周边村屯、其他农村整理土地置换、提供生态移民补偿、建设移民新居、配套基础设施等措施，按照“先易后难、依法推进、核心区域重点实施”的原则，分期完成一级保护区和后续的生态移民工作。

（三）强化监管措施，提高水源水质。在开展监管工作时，应当进一步增强监管意识，强化监管责任，做到早监管、早发现、早整治、早净化。一是依法严格审批。通过规范审批流程，严把选址定点、环境影响评价、项目审批和环保竣工验收关口，杜绝违规项目，取缔污染项目。二是开展专项整治。通过监管重点污染企业安装运行科技含量高的污水处理设施，加固尾矿坝，监控涉污物品流向，确保排放达标；通过继续修建临河隔离堤坝，不定期整治水体流域排污口、污染点和违章建筑，逐步搬迁小作坊、农家乐、种植养殖户等产业项目，严格管控危险场所和危险品，对水源重点区域和沿途公路重点路段实施物理隔离防护工程，对沿途公路实行危险车辆提前申报、监控通行、限速管理制度，依法实施生态破坏治理和植被恢复工作，提高水源污染防护能力和水平。三是开展巡查联防。各级政府及有关部门应当坚持专群结合的原则，依托保护区所在政府组建广泛的巡查联防队伍，发现并举报污染行为和安全隐患，实现巡查联防工作的规范化、常态化。四是统筹建设新村。结合社会主义新农村和产业发展布局，严控外来人口迁入，统筹规划水源上游乡村；分类实施改厕和改水工程、统一建设排污口和足够的污水排放管网，提高污水处理能力；继续配套发放农村垃圾处理设施，在村内和耕地路边设立足够的垃圾收集点，增设村屯保洁回收员，提高农用废弃包装物的回收率；扶持引进生态加工或者回收利用技术，推广生态有机农业技术，采取合作回收、加工养殖等方式，提高人畜禽粪便、木耳菌袋、秸秆等农用废弃物的回收处置率。五是抓好检查监督。采取联合检查、专项检查与日常检查相结合的方式，增加对重点区域、场所和流域的检查频次，协同司法机关摸排违法线索，奖励举报属实的行为，严厉查处违法行为；党政机关、社会团体、新闻媒体和个人应当继续发挥监督作用，及时反映问题，积极谏言献策。

（四）增强供水能力，保障水源水量。筹建备用水源并不意味着原有水源的弃用和饮用水的必然转移或者交替，如果原有水源水量得不到维持或者延缓减少，那么筹建再多备用水源也无法发挥长远效用。因此，需要进一步涵养水源，保障供水。一是有效管护水源。各县（市）应当立足长远，筹建备用水源，修固原有水源，建设和管护水源水体两侧沟叉引水工程；严格界定沿途河道，定期开展沿途河道的清淤清障工作，集中整治各种占用河道的违法行为。二是增强涵养能力。州暨县（市）政府应当积极争取政策，建立水源地涵养林生态保护区，增加水源涵养林面积，停止木材采伐，联合查处在水源地涵养区采挖树苗和采伐林木的行为；有关部门应当制定植树造林长远规划，在水源相应保护区逐步恢复湿地，在水源保护区特别是沿途河道两侧组织栽种林木，并带动村民退耕还林还草。

（五）加大宣传力度，提高环保意识。各级政府及有关部门应当广泛开展专题展览、业务学习、法制讲座、知识竞赛、座谈交流、新闻媒体宣传、板报专栏普及、水源环保进课堂等活动，向全社会特别是干部职工、学校师生和水源保护区来往人群宣传水源保护和河道管理的重要意义，普及相关法律法规和环保常识，促进提高水源环保意识，增强责任感和紧迫感，正确认识污染危害，养成环保回收习惯，约束自身不良行为，形成“惠及当代、福泽后人”的良好氛围，为全面建设“五个延边”做出积极贡献。