一、基本情况

自《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）颁布实施以来，州及各县（市）人大常委会结合当地实际，依法规范开展规范性文件备案审查工作，有效地推动了规范性文件备案审查工作的开展。

（一）提高认识，加强领导。各县（市）人大常委会进一步提高了开展规范性文件备案审查工作重要性的认识，加强了对规范性文件备案审查工作的领导，明确了具体工作分管领导，落实了工作机构，龙井、图们、珲春和延吉等县（市）还相继成立了规范性文件备案审查工作领导小组，并将规范性文件备案审查工作列入年度工作计划，纳入工作日程，定期听取专题汇报，研究并解决出现的新情况和新问题。各县（市）都充实备案审查工作队伍，部分县（市）选调当地法院、检察院实务经验丰富的领导干部或者法学专业大学生进入备案审查工作队伍，有5个县（市）配备两名同志兼职开展此项工作，各县（市）备案审查工作人员平均年龄下降，专业结构日趋合理，专业素质有所提升。各县（市）都注重提高备案审查工作人员的业务素质，适时组织各委办室、一府两院、县（市）直部门、基层乡（镇）开展业务培训，组织学习《监督法》、规范性文件备案审查相关规定、各级备案审查文件精神、备案审查工作流程等内容，将当前法律法规、政策形势与工作实际有机结合，增强责任意识和主动意识，努力提高当地的备案审查能力和水平。

（二）建章立制，规范运行。延吉、敦化、和龙、图们、珲春和汪清等县（市）根据《监督法》、《吉林省人大常委会实施<监督法>办法》和《州人大常委会关于规范性文件备案审查的规定》的有关内容，相继制定《规范性文件备案审查的规定》或者《规范性文件备案审查办法》，从规范性文件备案审查的工作职责、审查内容、审查程序和备案审查时限等方面作出规范。珲春还制定工作流程实施细则、市人大常委会与市政府联系人制度，安图也制定县人大法制办和县政府法制办关于加强规范性文件备案联系的制度，龙井市政府自2011年11月起先后制定全市规范性文件管理办法以及市政府关于规范性文件的计划制度、公开发布制度、备案制度、审核制度、关于行政机关规范性性文件制定程序管理规定等6项制度。敦化继续做好基础工作，填写簿、册，装订成卷再分送，审查后及时用档案盒归档备查。

（三）强化报备，依法审查。各县（市）人大常委会依照相关规定，加强了规范性文件备案审查工作。一是与政府保持密切联系，强化了报备工作。敦化等县（市）人大常委会定期到市政府法制科查阅收发文登记和备案登记，努力做到应备尽备。二是严格程序，依法审查。各县（市）人大常委会多由人大法制办负责接收、登记、初审、分送等工作，重点初审报备材料是否齐全、是否属于规范性文件，提出分送办理初步意见，报主管主任、常办主任或者秘书长批转，由相关委办开展专项审查。汪清县人大常委会根据工作实际，由人大办公室负责接收、登记、移送和存档等工作，人大法制办负责复核。延吉市人大常委会根据法制工委汇总提交的相关委办审查意见，适时召开主任会议对规范性文件进行综合审查，提出审查结论意见，并在每年一季度对提交的上一年规范性文件备案审查工作情况报告提出集体审议意见。2013年，各县（市）先后对行政事业单位国有资产租借管理、加快发展现代物流业、调整供热价格、城市附属绿地建设管理、商品房预售资金监管、D级危房和各类棚户区改造、配建城市廉租住房、消防工作考核、油气污染治理、提高城乡居民最低生活保障标准、调整农村五保供养标准、新型农村合作医疗补偿、农村信用农户评定、慢性非传染性疾病防治、促进依法行政专项监督、民事行政执行案件检察监督、乡镇人代会决议等方面的规范性文件进行合法性和合理性审查。其中，延吉市审查24件，敦化市审查6件，珲春市审查3件，图们市审查8件，和龙市审查4件，龙井市审查3件，汪清县审查1件。另外，龙井市政府法制办还对2013年以前公布施行的40件规范性文件进行清理，有12件被列为与上位法相关规定不相符，需要修改完善的规范性文件，有8件被列为已失效或者需要废止的规范性文件。

二、主要问题

通过调查检查，我们了解到，各县（市）在规范性文件备案审查工作的制度建设、队伍建设、依法审查等方面做了大量的工作，取得了明显成效，但也遇到了一些困难和问题，主要体现在以下几个方面：

（一）备案审查意识有待增强。规范性文件备案审查工作注重履行 “法律监督职权”，更注重强调“法律监督责任”，需要有舆论宣传的健康导向，执行规定的严谨规范，具体工作的监督考核。但由于社会对此项工作的认知度和重视程度不够等原因，部分报备主体报备意识不够强，存在应报不报、督促才报、想起来就报、忙起来就忘、报备不及时、材料不规范等情况；部分备案审查工作机构主动意识不够强，存在“等”备案、“轻”审查等情况。

（二）备案审查依据有待细化。由于国家未出台规范性文件备案审查实施细则，各县（市）对上位法相关条款的理解各不相同，直接影响到备案审查工作的有效开展。一是需要细化报备文件范围，进一步明确备案审查范围是否包括同级党政联合发文、上级国家机关直属部门发文以及具有普遍约束力但所使用的公文文种上位法没有具体规定的文件；二是需要细化报备主体范围，进一步明确县（市）报备主体是否包括法院、检察院和乡镇人大。

（三）备案审查效果有待增强。一是各县（市）备案审查工作机构的人员有限，都是兼职，还会因人员内退或者工作调动会而人员更替，可能出现工作交接不到位或者新任人员适应工作周期长等情况，在一定程度上将影响其专业素质的提高，实践经验的丰富，审查能力的增强，导致审查规范性文件不够全面、深入、细致，部分审查流于形式，审查建议不够专业，审查质量有待提高；二是规范性文件在公布实施后才能备案审查，而事后纠错机制不够完善，这将加大纠错难度，增加办文成本，影响审查效果。

三、几点建议

规范性文件备案审查作为一项经常性的法律监督形式，越来越受到社会公众的关注，得到报备主体和备案审查工作机构的重视。为了进一步加大法律监督力度，发挥规范性文件备案审查的法律效力，提出如下建议：

（一）要进一步加强领导，推动工作。随着我国体制改革进入攻坚期和党的群众路线的深入贯彻落实，今后可能制定出台大量涉及民生的规范性文件。从这个角度来说，加强规范性文件备案审查是服务民生、维护民权的重要工作之一。开展此项工作有利于化解民生矛盾，解决民生需求。因此，各县（市）人大常委会要进一步加强规范性文件备案审查工作的领导，不断优化工作环境，提高相关人员素质，健全工作机制，形成社会共识，促进报备主体依法行政，促进备案审查工作机构依法行使法律监督职权，为更好地维护人民群众的切身利益尽责履职。

（二）要进一步完善机制，健全制度。党的十八届三中全会《决定》提出了要完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，建立科学的法治建设指标体系和考核标准，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度的要求。各县（市）人大常委会要在不违背、不抵触上位法具体条款的基础上，总结经验，不断创新，在报备范围、审查标准、环节细化等方面认真研究，反复探讨，完善现有的工作机制，健全报送登记、标准化审查、审查反馈、逾期追责等配套制度，让规范性文件在推动经济发展、社会进步和保障民生等方面切实发挥应有的作用。

（三）要进一步加强学习，提高素质。规范性文件备案审查工作涉及面广，法律性、政策性和专业性都很强，必须有专业的备案审查工作人员才能提高备案审查质量。各县（市）人大常委会要按照规范性文件备案审查的专业要求，进一步加强备案审查人员的业务培训，切实提高备案审查人员的素质，保证备案审查人员的专业化、年龄的梯队化；同时，多创造、多争取工作调研、学习培训的机会，让从事此项工作的领导和工作人员都能熟悉本职业务，领会上级精神，借鉴工作经验，完善工作细节，努力开创备案审查工作新局面。

（四）要进一步加强协作，积极推进。规范性文件备案审查需要人大自身的重视和努力，更需要取得报备主体的工作配合。一是各县（市）人大常委会要进一步加强教育引导，增强相关工作人员的责任意识和主动意识；进一步提高审查质量，做到审查出问题就及时督促报备主体予以纠正，促进规范性文件合理合法可行，没有问题就快审快结，降低备案审查成本。各级政府要认真贯彻《吉林省规范性文件制定办法》，进一步提高规范性文件质量，并按照《吉林省规范性文件清理办法》等文件精神，及时全面清理近年下发的规范性文件，特别是涉及民生收费、企业负担等方面的规范性文件，做到文件设定合理，依据充分，现行有效，群众满意。二是各县（市）人大常委会在开展规范性文件备案审查工作时，应当与报备主体加强沟通，以良好的业务能力、务实的工作态度和严谨的工作作风得到报备主体的理解和支持。报备主体也应当支持和配合人大常委会依法开展法律监督工作。通过相互沟通，密切配合，妥善处理好监督与支持、备案与审查、依法监督与接受监督的关系，推进规范性文件备案审查工作的规范化、科学化、法制化，为保障和促进“五个延边”建设做出新贡献。