州人大常委会副主任  丁兆丽

按照州人大常委会2017年工作要点安排，州人大常委会成立以法制委部分委员、州人大常委会法制工委和州政府法制办负责人为成员的调查组，于4月6至7日先后到龙井、安图、图们等县（市）采取实地调查和书面报告相结合的方式，就2016年全州规范性文件备案审查工作情况进行了调查检查。现将有关情况报告如下：

一、基本情况

一年来，各县（市）人大常委会按照法定职责，积极组织开展规范性文件备案审查工作，取得了新进展和新成效。

（一）加强协调，扎实推进，规范性文件完成应报尽报。2016年度，各县（市）人大常委会积极加强与规范性文件制定机关的沟通协调，督促其及时、规范报送规范性文件，推动其增强报备意识、落实报备责任、规范报备工作。2016年度，各县（市）人大常委会按照法定职责，共备案审查39件规范性文件，其中，延吉市23件，敦化市6件，珲春市1件，图们市2件，和龙市2件，龙井市3件，汪清县2件，安图县0件。2016年度，各县（市）没有接到公民、法人和其他组织提出的审查要求和建议。

（二）探索创新，主动作为，着力提高备案审查工作实效。对报送备案的规范性文件进行审查是人大常委会开展法律监督的重要方式。各县（市）人大常委会在认真落实“四个全面”战略布局、加快建设法治延边的新形势下，积极探索，主动作为，不断推进备案审查工作取得新进展。2016年，各县（市）人大常委会按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，突出抓好备案、审查、纠正这三个关键环节，推动备案审查工作扎实有序开展。延吉、敦化、和龙、汪清和图们等县（市），按照已制定的《规范性文件备案审查规定》对所有报送的规范性文件及时进行了登记和初步审查，并分送有关专门委员会和常委会有关工作机构进行审查。在审查方式上，坚持被动审查与主动审查相结合，按照审查标准，着力提高审查实效。备案审查工作以合法性审查为主，严守法律红线，划定权力边界，防止权力滥用。重点对是否违反相关上位法和行政许可、行政强制、行政处罚的规定，是否不适当地增加公民、法人和其他组织的义务、限制其权利，是否存在行政机关自我授权、规避责任，以及是否涉嫌地方保护主义和部门利益等情形进行比对、审查，强化对权力的约束和规范，助推建设法治政府，比如延吉、敦化规范了备案登记制度，把乡镇人大具有普遍约束力的决议纳入备案审查工作范围。

（三）深入学习，加强指导，不断提升备案审查能力和水平。 2016年是全面依法治国的重要一年，作为维护法制统一的重要抓手，规范性文件的备案审查也面临着新形势、新任务、新要求。尤其是修改后的《立法法》赋予设区的市和自治州立法权后，组织开展形式多样的业务学习培训显得尤为重要。因此，为了不断提升备案审查能力和水平，组织各县（市）参加了省人大地方立法实务培训班，通过专家和教授的授课，提高了对立法和规范性文件备案审查的认识，强化了法治理念信念，提升了理论水平和工作能力。在《吉林省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》出台后，由各县（市）人大常委会组织学习，有效推动了规范性文件备案审查工作的开展。

二、主要问题

一年来，各县（市）人大常委会在开展规范性文件备案审查工作方面做了大量的工作，但也遇到一些困难和问题，主要体现在以下几个方面：

（一）思想认识需要进一步提高。规范性文件备案审查是人大常委会监督工作的重要组成部分，对于规范行政行为，约束行政权力将发挥重要作用。少数地方还没有认识到备案审查制度的重大意义和开展备案审查工作的重要性，工作中畏难、推诿等一定程度存在，抓落实的力度不够，主动报备、主动审查意识不强。

（二）审查实效需要进一步加强。备案审查工作主动审查的力度不够，在适应新形势、迎接新挑战上，在敢于监督、善于监督上需要狠下功夫。有些地方被动审查建议无人提、主动审查工作没人做，备案审查工作往往流于形式。有的报备主体重视不够，政府法制办与政府办公室合署办公，人员不足，责任心不强，存在报备超时和报备不规范的情况，影响了规范性文件的法律效力和实施效果。

（三）备案审查专业力量需要进一步增强。各县（市）从事备案审查的人力资源有限，难以适应改革新形势、法治新任务的需要。一是各县（市）人大和政府法制办没有专职工作人员，延吉、珲春、汪清、图们、安图人大只有两名兼职工作人员，敦化、和龙、龙井人大仅有一名兼职工作人员，而且个别工作人员不是法律专业，职业经历也与法制要求不相匹配，业务素质高低不一。二是由于部分工作人员频繁调动、业务不熟、经验不足、自主学习动力不足、参加培训较少等原因，严重影响了备案审查的效果。有时还由于工作交接不到位、对新修订的相关法律法规不了解、对备案范围和审查标准把握不好等情况，难以保证工作的连续性和有效性。

三、几点建议

为了进一步做好规范性文件备案审查工作，充分发挥法律监督效力，提出以下几点建议：

（一）提高思想认识，推进依法监督。做好备案审查工作是构建严密的法治监督体系、保障宪法和法律正确有效实施的重要环节，是发展社会主义民主、保障人民参与治理国家权利的必然要求，是防止权力滥用、推动法治政府建设的现实需要，是深入推进人大工作与时俱进、增强人大监督实效的重要途径。党的十八届三中、四中全会对新形势下规范性文件的备案审查提出了新的更高要求，习近平总书记强调，要“加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”，张德江委员长指出“规范性文件在哪里，备案审查工作就要跟到哪里”。规范性文件备案审查作为全面深化改革、全面依法治国的一项重要措施，被提升到前所未有的高度。因此，各县（市）人大常委会和政府要进一步增强做好规范性文件备案审查工作的责任感、使命感和紧迫感，妥善处理好监督与支持、备案与审查、依法监督与接受监督的关系，增强报备主体的报备主动性和人大常委会的履职积极性，切实做到“有件必备、有备必审、有错必纠”，推动规范性文件备案审查工作的深入开展。

（二）加强队伍建设，配齐配强人员。备案审查工作的专业性、政策性强，对人员的政治素质、专业素养、政策水平要求比较高，可以通过专职与兼职相结合的方式，配齐配强备案审查人员。另外，要善于借助智力支持，发挥专家学者咨询作用，邀请专家学者参与备案审查工作，通过委托审查文件、邀请参与论证、组织公开点评等方式，增强审查意见的权威性，弥补审查力量的不足。各县（市）应当根据规范性文件备案审查的现实需要，不断充实壮大备案审查工作队伍，提高备案审查能力，保障备案审查工作的可持续开展，切实提高规范性文件备案审查质量。

（三）加强业务培训，提高业务水平。近两年随着我国法治化进程的不断推进，法律法规在不断地更新完善，国家政策也作出了相应的调整，规范性文件备案审查工作也需要及时更新知识、调整状态，以适应改革新常态。因此，各县（市）分管这项工作的领导，特别是从事具体工作的同志，应当及时组织参加学习培训，加强对监督法等法律法规和国家现行政策，特别是《吉林省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》的学习领会和贯彻落实。通过加强业务培训，熟练掌握法律监督和规范性文件备案审查制度的核心内容，把备案范围、审查标准、工作程序等具体规定融会贯通，在实践中不断提高业务水平，增强工作责任感和使命感，保障备案审查的依法规范开展。

（四）完善工作机制，增强监督实效。《吉林省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》是我省范围内的专项地方性法规，抓好这部地方性法规的贯彻落实，意义重大。一是要比照检查当地的备案审查规定，进一步建立完善工作制度和工作机制。二是要坚持完善主动审查制度，落实主动审查责任，细化主动审查程序，明确主动审查期限，做到有备必审。三是要建立健全被动审查制度，规范审查建议受理、处理、反馈程序，推动被动审查工作规范化、程序化，通过备案审查积极回应社会关切。四是要围绕当地工作重心积极作为，围绕群众最关心的问题主动作为，对事关改革发展稳定大局，涉及群众切身利益的有关行政许可、行政强制、行政处罚和行政收费等内容，涉及公民、法人和其他组织权利义务以及社会普遍关注的规范性文件积极开展审查工作。