州人大重点生态功能区建设调研组

一、基本情况

（一）国家和省主体功能区规划正在落实

《全国主体功能区规划》将我国国土空间划分为重点开发、优先开发、限制开发、禁止开发四种类型，《吉林省主体功能区规划》将我州限制开发区域主要功能定位为重点生态功能区，被纳入国家和省重点生态功能区的面积占全州面积的76%，禁止开发区域的主要功能定位为特殊的重点生态功能区，包括我州境内的各类国家级自然保护区、风景名胜区、森林（湿地）公园和重要水源地等。“十二五”以来，我州深入贯彻实施主体功能区战略，积极开展生态环保等示范试点，成功入选第一批国家生态文明先行示范区，延吉、图们、和龙被评为国家级生态文明示范工程试点。“十二五”期间，我州共向中央和省申请生态建设及环境保护方面专项投资31.05亿元，其中退耕还林工程7.53亿元，天保工程、水土保持工程、小流域治理工程以及环境保护与资源综合利用项目共23.52亿元，有力推动了我州生态功能区建设。

为贯彻落实国家、省主体功能区规划，进一步推进国家生态文明先行示范区建设，州政府于今年5月出台了《深化落实主体功能区实施方案》，以镇村为基本单元，确定不同区域的主体功能，将落实主体功能区与我州“十三五”生态建设、绿色转型发展目标、任务、措施等有效衔接，突出主体功能区定位，明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发时序，提高开发效率，探索建立源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系，依法治理生态环境，努力推动我州形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

（二）退耕还林、森林抚育经营有序开展

自今年4月1日起，我州所有重点国有林区天然林全面停止商业性采伐，并通过政策扶持、资金注入，加大造林和森林抚育经营力度，使森林资源得到休养生息。退耕还林工程是我州建国以来建设面积最大、涉及面最广、投资最大、成效最好的造林工程。“十二五”以来，我州在严格限采的同时强化造林管理，截至目前，全州完成人工造林126.9万亩，退耕还林封山育林51万亩，荒山荒地造林86.4万亩。2010年以来，全州林地面积增加360.7公顷，有林地面积增加13768.6公顷，森林覆盖率提高0.4个百分点。通过实施退耕还林工程，增加了有林地面积，改善了生态环境，促进了农村经济结构调整和农民增收，水土流失和风沙危害也明显减轻。

（三）森林资源管护体制不断完善

按照国家和省林地管理政策要求，我州强化林地管理，依法办理各项征占用林地手续，严格执行林参间作用地审批，完善森工企业和县市林业局森林病虫害联防机制，积极开展林业有害生物防治。加大森林防火宣传力度，加强日常巡护，完善责任体系，应急减灾能力全面提升。严格按照公益林资金管理办法使用资金，确保补偿资金及时、足额发放到位。加强护林员监管，加大森林资源管护力度，对涉林违法犯罪活动严防严控，严厉打击，有效保证了我州林地资源安全和可持续发展。

(四)长白山生物种质资源保护良好

延边林区是我国重要的森林生态系统之一，野生动植物资源丰富。“十二五”以来，我州加强了自然保护区的建设和管理，目前我州林区共建设了14个各级各类自然保护区，总面积65.7万公顷，占全省自然保护区面积的25.1%，其中，国家级5处，省级8处。保护区类型为森林生态类型8个，湿地生态类型5个，野生动植物保护类型1个，主要保护对象为野生东北虎、豹、各种野生鸟类、红豆杉、松茸、长白松、偃松等珍稀动植物。建立各类森林公园、湿地公园18个，总面积143629公顷，其中，国家级森林公园7个、面积105348公顷，省级森林公园7个、面积29093公顷，湿地公园4个、面积9188公顷。“十二五”以来，我州建立和完善了野生动植物管理和监测体系，严格依法管理，严禁乱捕滥采，打击猎捕野生动物和滥采珍贵野生植物行为，同时与国内外广泛开展科研交流，与国际组织开展管理能力、濒危物种监测、公众教育、反盗猎等方面的长期合作与研究，使保护区监测作业逐步实现标准化、数字化、科学化。

（五）水资源开发利用有序进行

“十二五”期间，我州开展重要水源地水环境治理和以河道整治为重点的水生态环境建设，推进“河畅、水清、岸绿、景美”工程。严格执行建设项目水资源论证制度，加强对重点饮用水源地水质监测。加强入河口排污治理，强化污染源管理。严厉打击违法、违规采砂行为，维护河道采砂秩序。加大水土保持及节水工程建设，重点加强了水土流失治理、湿地公园保护与恢复工程等项目建设投资。改革传统用水制度，推广节水新技术、新工艺、新设备。推进汪清、和龙国家坡耕地水土流失治理工程试点县建设。敦化市香水水利枢纽工程、图们市石头河水利枢纽工程、汪清县西大坡水利枢纽工程、嘎呀河治理工程（含布尔哈通河）等一大批水利工程陆续开工建设。布尔哈通河水利风景区被评为国际级水利风景区。

（六）矿区生态修复和土地复垦进展顺利

“十二五”以来，我州坚持矿产开发和生态保护并重的原则，积极推进绿色矿山建设。建立矿山环境监督、检查制度和矿山环境治理、生态恢复责任机制，坚决关闭破坏生态环境的矿山。加大历史遗留矿山生态环境恢复治理力度，积极申报国家矿山地质环境恢复治理项目，今年争取到位资金1.83亿元。汪清县华鑫矿业有限公司百草沟金矿被列为第四批国家绿色矿山试点单位。

二、存在的问题

（一）保护区管理方面

 一是资金投入严重不足。自然保护区建设和管理属于公益性社会事业，需要国家和地方财政专项投入，但投入不足制约了保护区事业发展。我州的各类国家级自然保护区隶属于州林管局下属事业单位，与林业合署办公，工作经费由地方林业负担，成为地方政府的一大负担。二是编制难以落实。省里不给批，州里也不管。三是人工林不能抚育。凡是划入保护区内的人工林一律禁采，既易生病虫害也难以成林。四是公益林补偿太少。集体林和个人林地划入保护区之后不让采了，个人林每亩补偿15元，国有公益林补偿每亩只补偿5元，难以支付管理费用。五是初期划入面积过大，没有考虑未来的开发。六是没有预先将区内基础设施规划进去，造成后期配套项目审批难。   

（二）退耕还林方面

一是退耕补贴少、年限短。受国家惠农政策和粮食价格上涨等因素影响，退耕补助和种粮收益相差很大，直接减少退耕户的经济收入。部分退耕户受眼前利益驱使又复耕。我州属于高寒山区，林木生长周期长，见效慢，虽然国家调整退耕还林政策，将补助年限延长一个周期，但补助额减少一半，现在全州大部分农户退耕还林地多栽植红松林，见效时间一般为20年以上，16年难以见效或成林。二是我州初期工程的退耕地已经郁闭成林，但受采伐限额和抚育资金限制，严重影响林木生长和经营。三是基层乡镇林业站缺少经费，影响退耕还林工作的正常运转。

（三）产业转型方面

绿色转型任务艰巨。依靠增加要素投入、消耗自然资源、追求数量扩张的粗放型传统发展模式还没有得到根本改变，资源综合利用和精细加工重大项目少，产业链较短，产品附加值不高。资源型工业项目较多，面临着较大的生态环境保护压力。

（四）林区建设方面

林区发展陷入困境。延边林区天然林停止商业性采伐后，场站主体功能亟待转变。由于林区人口占比相对过大，基层林场基础设施薄弱，难以适应生态保障型、森林经营型、生态绿化苗木基地型、林区特色产业型、生态旅游型等新型主体功能场站建设需要。

（五）防洪减灾体系建设方面

水资源短缺、水资源污染等问题造成缺水问题较为突出，水土流失严重，生态环境有恶化趋势。

三、对策建议

绿色生态是延边最大的资源和最大的财富，也是我州实现后发赶超、再造新优势的最大潜力。抓紧推进重点生态功能区建设，向生态要红利，向环境要魅力，从我州资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力出发，以建设美丽延边为战略目标，加强森林保护，开展生态移民，防范生态风险，增强生态承载力，促进区域内森林、湿地、耕地、水系等主要生态系统之间实现相互依存、相互作用、相互促进的良性循环，推动延边实现绿色发展、绿色繁荣已成为我州紧迫和重要的任务。争取到“十三五”期末，全州生态修复和建设取得明显成果，生态系统稳定性明显增强，生态退化面积减少，主要污染物排放总量减少，环境质量明显改善，生物多样性得到有效保护，山水田林湖等主要生态系统结构合理、功能完善、优化共生，环境和资源的承载能力不断提高，应对气候变化能力明显增强。

（一）加快生态文明制度建设

一是以建设资源节约型和环境友好型社会为着力点，加快生态文明制度建设。正确处理加快发展与生态保护的关系，加强生态建设和环境保护，合理开发资源，注重节能减排，提高生态产品生产能力，增强可持续发展能力。二是严守生态红线，提升自然生态系统功能，加强重点生态区块保护，加强生物多样性保护，努力构筑绿色生态屏障。三是大力推进退耕还林还草还湿地工程，大力改造低质低效林，加快林木良种化步伐。四是全面开展清洁水行动、清洁空气行动、清洁土壤行动，加强对矿区、水土流失区、黑土地等特殊区域的生态修复。

（二）认真落实主体功能区规划

根据国家和省主体功能区规划要求和我州不同功能区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，加快构建符合国家和省主体功能区定位的发展格局，最大限度地争取国家对我州重点功能区转移支付激励性补偿和生态补偿额度。重点开发区突出生态建设和环境保护、调整优化能源结构、降低能源资源消耗、控制污染物排放总量、合理控制开发强度，推动经济可持续发展；限制开发区域以保护和修复生态系统、提供生态产品为首要任务，严格限制进行大规模高强度的工业化城镇化开发，因地制宜地发展不影响主体功能区定位的适宜产业；禁止开发区域以涵养水源、保持水土、保护野生动物和维护生物多样性等功能为首要目标，突出生态和社会效益，禁止不符合主体功能区定位的各类开发活动。深入推进国家生态文明先行示范区建设，继续在政策、项目、资金等方面争取国家和省支持。

进一步加强对各类保护区和森林（湿地）公园的建设管理，保护好东北虎、豹等标志性物种。一是努力争取国家支持，增加资金投入。建议国家将保护区建设和运营经费纳入财政预算，保障保护区建设与运行的基本费用。二是建议省理顺保护区体制，将各类国家级保护区编制统一核定。三是建议国家出台保护区内人工林抚育办法。四是建议国家提高对保护区内公益林补偿标准。五是县市政府在保护区设立问题上应发挥主导作用，对区域内各类保护区建设应统筹规划，长远考虑，超前论证，兼顾保护与开发，合理划定面积范围，以防未来的开发受到掣肘。六是设立保护区应预先将配套基础设施规划进去，以防建成后配套项目审批遇阻。

（三）加强生态安全体系建设

健全规范长效的生态保护体制机制。加强生态建设与环境保护立法，建立生态环保补偿机制，健全耕地保护补偿机制，创新生态环境管理体制。建立统一的环境监管与行政执法体制，健全政府生态文明科学决策制度，强化生态文明法制建设。

巩固退耕还林成果，争取国家对退耕还林的进一步扶持，保持退耕还林政策的稳定性和连续性。延边属于高寒地区，自然条件差、林木生长周期长，一是制定因地制宜、分区实施的政策，适当延长民族地区和贫困山区退耕还林补助年限、提高退耕户的补助标准。二是出台退耕还林抚育管理办法，将退耕还林抚育纳入中央财政森林抚育补贴试点范围，缩小政策失衡差距。三是适当补助退耕还林前期经费和管理经费。四是将森林公园区内林地也纳入退耕还林范畴。

（四）坚定不移走绿色发展之路

围绕绿色转型主线，大力发展生态工业、生态旅游、生态效益农业和高科技产业。进一步加强资源节约利用，发展循环经济，推进绿色清洁生产，强化对土地、森林、大气、水体等生态系统的保护，减少资源消耗和污染物排放，逐步实现生产方式和生活方式绿色化，率先建成全国首批生态文明示范区。兼顾生态效益和社会效益双赢，采取政府与企业共同投资的PPP形式，鼓励社会资本参与旅游、能源、水利、城市供水等基础设施建设。

推动林业生态型转型发展。保护与发展并举，加强森林资源管护与经营，严格落实国有林区停伐要求，严密防范森林火灾和森林病虫害，坚持森林经营的科学规程，强化对森林资源的全方位和全过程监管。深入推进国有林场和国有林区改革，大力发展矿泉水、绿化苗木、野山参、红松果四大重点项目，重点推进绿化苗木、中药材培育、珍贵树种培育、林下林地经济、森林旅游、森林矿泉水等六大接续产业。有序引导林区人口向县城所在地和区域中心镇转移。

（五）建立差别化的干部绩效考核评价体系

根据我州不同的主体功能定位，建立差别化的考核制度，把推进主体功能区主要目标完成情况纳入对全州各级党政领导班子和领导干部的综合考核评价体系，做为地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、教育培训、奖励惩戒的重要依据。同时根据重点开发、限制开发和禁止开发区域的不同要求，编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，加大问责力度，建立生态环境损害责任终身追究制度。