州人大依法治州专题调研组

党的十八届四中全会将全面依法治国确立为“四个全面”重大战略布局的一环，标志着依法治国按下“快进键”，进入“快车道”。在“四个全面”的战略布局中，全面依法治国这一战略部署与全面深化改革、全面从严治党相辅相成，共同为全面建成小康社会这一战略目标提供基本动力、基本保障、基本支撑。重大改革需要于法有据，改革成果需要法治固化，全面依法治国为全面深化改革提供稳定性、规范性；依法治国首先要依规治党，依规治党才能依法治国，全面依法治国与全面从严治党本质一致、辩证统一。

根据州委《关于围绕谋划“十三五”发展开展专题调查研究的通知》要求，州人大常委会组成以车光铁主任为组长、人大常委会研究室、法工委、内司工委、州政府法制办为成员的专题调研组，紧紧围绕“全面依法治州”专题深入开展调研，找出问题，提出建议。现将情况报告如下。

一、全面依法治州的基本情况

（一）民族立法不断完善。一是民族自治法规体系已经形成。到目前为止，我州民族自治法规体系已经形成，共制定现行有效的自治条例和单行条例48部，包括总纲类1部，经济类20部，社会类20部，民族事业类7部，涵盖社会生活的各个领域。二是民族立法质量不断提高。先后修改了10部条例，废止3部条例。为了保证条例的时效性和适用性，组织开展立法后评估工作，2014年开始对《延边朝鲜族自治州城市饮用水水源环境保护条例》、《延边朝鲜族自治州促进专业农场发展条例》的立法质量和贯彻执行情况进行立法综合评定，推进了立法质量的提高。三是民族特色地方特点在立法中得到体现。比如，制定出台了《延边州非物质文化遗产保护条例》、《延边朝鲜族自治州外国人管理条例》等条例，这些条例的公布实施对保障和促进我州经济社会全面进步起到十分重要的作用。

（二）依法执政不断加强。一是决策科学化水平进一步提高。认真贯彻执行民主集中制，促进了科学民主决策。二是党务公开进一步落实。各地基本实现了党委新闻发言人、党内情况通报等制度的落地，基层群众自治制度和企事业单位民主管理制度进一步完善，党代会任期制全面实施，拓宽了党员表达意见和参与党内事务的渠道。三是党内法规建设和执行力度进一步加大。制定出台了《延边州建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年实施细则》等规范性文件，严格执行党章和其他党内法规，有力促进了党的建设和党内生活制度化、规范化和程序化。四是党员干部作风建设进一步加强。以党的群众路线教育实践活动、创先争优活动为统领，严格执行中央八项规定，实现了对“四风”等突出问题的法制化、制度化、长效化治理。

（三）法治政府建设加快推进。一是整合政府机构。州政府机构设置34个部门，减少3%，部门内设机构、部门领导职数及其领导职数分别减少9个、8个、12个。二是进一步落实简政放权。到2014年，州政府在行政审批项目下放44项，取消、暂停96项，合并调整18项。各县（市）政府也保持有效衔接，开展相应的简政放权工作。三是进一步推行政务公开。建立政务大厅，向社会全面公开政府职能、管理流程、监督方式等事项。建立行政职权职责目录、行政审批全流程和行政权力运行监察平台，确保行政权力运行规范化、公开化。州本级实现非行政许可项目“零审批”目标。四是科学民主依法决策全面推进。州、县（市）政府均成立法律顾问团，开展法律顾问参加涉及政府重大决策专题会议等工作。其中，州政府法律顾问列席常务会议13次，州长办公会议15次，对10次重大决策提供法律咨询意见。建立专家咨询、听证、论证等制度。五是依法规范行政执法工作。加强政府性投资项目和财政专项资金监管电子平台建设，实现网上日常监督。规范行政复议应诉。行政首长出庭应诉率达96%以上。

（四）司法活动不断规范。一是认真履行职责，依法办理各类案件。近两年，全州两级法院共受理案件65904件，结案率为84.51%，法定审限内结案率达99%以上；受理执行案件14153件，执结率74.62%。检察机关依法进行起诉和监督，有罪判决率100%，纠正漏捕86人,纠正漏诉330人，提出抗诉115件，提出再审检察建议74件，审查减刑、假释、暂予监外执行案件2538人次，依法监督纠正104人次。公安机关积极组织开展“百日破案会战”“打侵财抓逃犯”等专项行动。命案侦破和打黑除恶成绩均在全省排名第一。二是推进司法体制改革，促进司法为民。两年来，全州法院缓减免诉讼费案件722.76万元、542件。加大民商事案件调解力度，2014年调撤率达51.22%。三是强化涉诉信访工作的领导和源头治理，全州两级法院包保信访案件化解率为65.71%，案访比在全省各地区排名第三。检察院坚持以法治手段化解矛盾，健全办案机制，严格执行制度，多项工作走在了全省前列。

（五）加强法制宣传教育，提升公民法律素质。一是机关领导干部率先学法用法。近几年，我州先后举办法治讲座200多场，集中开展法治讲座30多次，每年组织全州6000多名副科级以上领导干部参加法律知识考试。二是法治创建活动深入推进。全州有关部门充分利用网站、报纸等新闻媒介开展各种普法宣传，加强法治文化教育基地建设，全州共建设法治文化广场10个，创建省级法治文化示范基地3个，创作152件法治文化作品，其中有12件搬上银幕。三是宪法法律宣传广泛开展。大力开展“法律六进”活动，新增“法律进边境、军营、教堂”和法治宣传教育进“网吧、餐饮、娱乐场所”。到2014年底，创建国家级民主法治示范村7个，省级民主法治示范村30个，州级民主法治示范村151个。四是加强法律援助工作。建立法律援助工作站102个、法律援助工作联系点68个，开通了五台“法律援助直通车”，实现“法律援助网络化管理”。办理法律援助案件1046件，提供法律咨询20000余人次。

二、依法治州工作中存在问题及原因

我州依法治州工作虽然取得了明显成效，但也存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

（一）民族立法存在的几个问题。一是民族立法设定行政处罚受到限制。国家法律虽然赋予民族自治地方行使民族立法权，但没有赋予单行条例设定行政处罚条款的权力，致使我州的单行条例不够完整，有些条款的可操作性不强，执行效果不佳。二是社会领域立法应进一步加强。我州虽然制定了一大批单行条例，但是经济和民族事业方面的较多，社会领域相对较少。因此，应当按照《中华人民共和国立法法》的相关要求，在社会领域，特别是新授权的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面加强立法，以适应改革创新、经济社会发展的需要。三是立法质量有待提高。立法程序和工作机制有待于进一步规范，立法的公开性、透明度需进一步增强，公民参与立法的程度需进一步提高。地方特色还不够突出，针对性、可操作性和实效性还不够强，立法过程中还存在“公共权力部门化，部门利益法制化”的现象，特别是部分规范性文件制定过程中，部门起草文件突破上位法规定，随意增加行政管理相对人义务、加重行政管理相对人负担，扩大部门权力、减少部门责任现象比较突出。四是队伍建设有待加强。与紧迫而繁重的“立改废”任务相比，立法工作机构还不健全，立法人员力量还显薄弱。五是立法的计划性、前瞻性意识有待强化。坚持立法的计划性是立好法、立良法的前提和基础。但是，一些部门对立法必要性的认识不够，立法前期的调研论证不够，导致立法的前瞻性不强，随意性过大，立法规划、立法计划没有得到严格执行。

（二）行政执法工作有待改进。一是行政决策程序仍需规范。有些部门的行政决策程序不够完善，难以保证决策的科学民主，同时存在个别领导干部凭个人头脑作决策的现象。二是行政执法方式仍需规范。一些地方和部门对依法行政个别部门和少数机关干部的认识不够高、思路不够宽，依法应对新情况和新问题、解决行政争议、化解社会矛盾的能力不强，执法手段简单生硬，行政执法程序不够规范、不够公开透明，多头执法、重复执法、交叉执法的情况较多，存在规范性文件重制定、轻管理；行政执法重主观、轻程序；涉诉事务重应急、轻防范的现象。三是长效监督机制仍需完善。行政执法监督制度不够健全，未普遍建立并认真实行监督责任制，执法检查或者专项整治难以常态化，社会监督松散乏力，舆论监督尚未到位，执法过错责任追究的警示效应没有得到充分发挥，有时出现相互推诿、无人查究的现象。

（三）司法公信力有待增强。一是影响司法独立的体制机制问题还没有彻底解决，内部和外部干预司法现象依然存在，司法地方保护还时有发生，发回改判案件还不够少等等。二是司法人员保障机制还不完善。司法机关人员管理混同化和行政化现象普遍存在，领导比例过高，办案法官检察官比例少，一线办案人员不足，案件管理层层报批，严重制约了办案效率。三是司法公开程度还不高。案件当事人和广大人民群众对案件知情权、参与权、监督权没有得到有效保障，公开措施落实不到位。四是对司法活动的监督力度还不够。检察机关的监督职能作用需要进一步加强，人民监督员的作用发挥有限，司法人员与当事人、律师等违规接触情况时有发生，关系案、金钱案、人情案依然存在。五是司法队伍建设还有差距。部分司法人员的政治素质和业务素质达不到党和人民的期待和要求，为民情怀、办案理念、办案能力、办案作风与司法人员肩负的职责使命不相符。

（四）监督实效有待提升。人大监督中弹性监督多，刚性监督少，监督注重程序的多而重实效的少，跟踪问效力度不够，较少运用诸如质询、罢免、特定问题调查等一些刚性手段进行大胆监督，对存在问题跟踪督办力度不够；对经济工作和重大民生工作的监督不够；代表建议办理工作存在重书面答复、轻解决落实的现象；行政监督、民主监督、法律监督、社会监督协调机制不健全，“执法必严、违法必究”难以落到实处，导致监督实效弱化。执法监督效果不够明显。在执法监督的时机、处罚额度等方面仍存在一些空间和余地，有时全凭执法监督人员的素质和意愿来把握。政法机关的人力、物力不足，在一定程度上也制约了执法监督工作的正常开展。

（五）全社会法治意识还存在差距。一是领导认识有待增强。有的领导干部对依法治州的重要性认识不足，运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力不强。存在着法外用权，以言代法、以权压法的现象。二是齐抓共管局面尚未形成。“谁执法、谁普法”责任制落实不到位，个别执法部门重执法、轻普法，重处罚、轻法制教育。三是普法宣传有待加强。普法宣传的专业人员严重不足，新颖活泼的宣传手段采用的不够，新兴的网络等普法宣传渠道应用有限。部分群众依法表达利益诉求、自觉履行法定义务的意识还不强，存在大闹大解决、小闹小解决和法不责众的思想，“信访不信法”、“信网不信法”、“信上不信下”等现象较为普遍。“工闹”、“拆迁闹剧”甚至聚众围攻等侵犯执法权威、影响公正司法的事件时有发生。

三、对在十三五规划中全面推进依法治州的建议

（一）加强立法工作，提高立法质量。一是坚持科学立法，完善立法机制。完善党委领导机制，落实立法规划、立法计划向党委汇报，立法重大问题由党委决定的工作程序。完善立法立项机制，坚持民生、大局、问题导向，建立立法规划的科学预测、调查研究、科学论证等工作程序，多渠道、多途径拓宽立法项目来源，及时储备相应的立法项目，增强立法规划和立法计划的科学性、合理性、时效性，避免突击立法、随意立法。完善立法起草机制，建立健全民族立法、地方立法以及政府规章的工作规程，保障立法进程有章可循，有序推进。完善立法咨询制度，充实立法咨询专家库，发挥专家学者、高校、司法机构的智囊团作用。探索重大立法事项的论证或者听证机制，提高重大立法事项的科学化立法水平。完善常委会及代表大会审议机制，采取提前发放审议材料、撰写书面审议意见等方式，留给代表充分的审议时间，增强审议效果。完善备案审查机制，增强备案审查的质量和效果，维护国家法制统一。二是坚持民主立法，拓展公众有序参与途径。完善立法协商机制，进一步发挥政协委员、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。拓展公众参与途径，采取设立基层立法联系点、组织立法审议旁听、善用传统新闻媒体资源、注重新型网络媒体宣传等方式，提高公众知晓度，有序引导公众参与立项、起草、审议等方面的立法进程。建立公众参与激励机制，对提出科学管用的立法意见建议的人员予以奖励。探索建立公众意见反馈机制，向社会及时反馈立法意见和建议的采纳情况，调动公众参与立法的积极性。三是完善立法评估。根据经济社会发展需求，适时开展立法项目的论证评估、立法前评估、立法后评估等工作，进一步组织开展立法可行性、必要性的研究论证以及立法质量的综合评定，加强对立法意见和建议的综合分析，围绕大局，积极回应社会各界关注的立法热点和难点，增强立法前瞻性和可操作性，更加规范立法表述，注重平衡、调整社会利益，制定良法，切实发挥法律法规的引领作用。四是扎实推进地方立法。我州民族立法工作虽然走在全国民族自治地方的前列，但在法律授权的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的地方立法方面还亟需加大工作力度，要按照立法新要求、改革新任务以及我州经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展地方立法工作，深入调查研究，把握客观规律，做好制度设计，确保地方立法工作得到扎实推进。五是加强队伍建设。要建立健全立法工作机构，加大选人用人力度，从相关领域将法治思维和法治能力较强的人员充实到立法工作岗位上来，并及时组织开展有针对性的专业培训，尽快提高其业务素质，促进立法工作的有效开展。

（二）明确职责，进一步强化行政执法工作。一是强化行政机关执法能力，加强政府法制机构队伍建设。领导干部要充分发挥对依法行政的示范带动作用，树立正确的行政执法理念，用法律思维武装自己，用法治理念指挥工作。要加强执法人员培训，规范执法程序，制定执法全过程记录制度，确保作出的行政行为公开透明、认定事实清楚、适用法律正确、履行程序正当；加强州县两级政府法制机构建设，着力解决政府法治部门机构设置、人员配备与所承担职能不相适应的问题，把政治素质高、业务能力强的干部充实到政府法治工作队伍。二是有效解决行政执法集中问题，加强对政府合同的监管。结合上一轮行政机构改革，进一步强化对工商和食品药品、文广新、卫计等领域执法队伍的整合工作，合理配置执法力量。县市层面上要重点理顺好环境卫生管理、违章建筑查处等方面执法职权，切实解决交叉执法、多头执法和不执法、乱执法问题。建议我州制定一项专门的政府合同监督管理办法，由各级政府法制机构作为监管部门，凡以政府名义和政府部门名义订立的合同，必须进行合法性审查；对政府合同起草、审查、签订、履行的程序进行规范，确保政府合同合法、有效。三是提升行政与司法间的良性互动，提升行政执法威慑力和公信力。司法审判环节对行政机关涉诉、败诉的原因及行政执法中存在的问题及时、全面进行反馈，特别是对行政机关依法申请强制执行案件不准予执行的原因和对策及时总结、反馈，帮助行政机关迅速提升执法能力。行政机关要高度重视司法反馈和司法建议，切实查找司法审查中发现的行政执法问题，认真整改，通过两者间的密切沟通和良性互动，提升我州的行政处罚威慑性和实效性。

（三）注重公正效率，进一步提高司法权威。一是要深入开展司法管理体制和司法权力运行机制改革工作，确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权。要推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，要探索与行政区划适当分离的司法管辖制度。林业两院也要抓好改革，理顺各种关系，提升办案质量，在全州共同营造良好的司法环境。二是要坚持以事实为根据、以法律为准绳，推进以审判为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。要建立主审法官、合议庭办案责任制，探索建立突出检察官主体地位的办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责，做到有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究。要进一步提高各级各类司法人员的思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，推进以审判为中心的诉讼制度改革，把审判权检察权关进制度的笼子，确保案件审理经得起法律和历史检验。三是要切实加强对司法活动的监督。完善检察机关行使监督权制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。探索建立检察机关提起公益诉讼制度，完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。人民法院要自觉加强人权司法保障，接受检察机关对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。四是进一步加大司法公开力度。深化司法公开，让司法权力在阳光下运行，有利于保障公众对司法工作的知情权，增强有效监督，促进司法公正，提高司法能力，树立司法公信，提高人民群众对司法工作的满意度。特别是涉及到一些矛盾比较集中，人民群众关注度高的案件，司法机关要及时回应社会和群众的关切

（四）增强监督实效，提高依法行政能力。一是要建立完善各个监督系统协调配合机制及各个系统内部的监督程序和机制，使监督工作能及时有效运行。如复议机关或者司法机关认定有关行政行为违法并撤销有关行政行为后，应建立制度和机制促使对有关部门或人员的审计、监察、司法监督等。二是要进一步加强人大及其常委会的监督。要突出重点,选好监督议题，推动全省重大决策部署的贯彻落实，促进“一府两院”依法行政、公正司法。切实加强对预算和经济工作的监督，加强对财政资金使用情况、重大项目上马和推进情况、产业园区建设情况、发展环境建设情况、新阶段扶贫开发工作情况和民生问题的监督。三是要不断改进和完善监督方式。认真听取和审议“一府两院”专项工作报告，把调研、视察、执法检查、规范性文件备案审查等形式结合起来，运用专题询问和工作评议等多种手段，增强监督的灵活性、针对性和实效性。对人大常委会做出的决议、决定和建议，要加强跟踪督查、跟踪落实、跟踪问效，提高和强化各级各部门的执行力，推进重点难点问题的解决。四是加强政府层级监督和专门监督，畅通监督渠道，推进行政问责。畅通行政复议渠道，以行政复议委员会和行政复议受理、审理和结果“三公开”试点工作为切入点，切实推进行政复议体制机制改革，努力提升行政复议公信力；深入开展规范性文件备案审查工作，做到有件必备，有备必审、有错必纠，切实维护法制统一、政令畅通；完善以行政机关主要负责人为重点的行政问责机制，加大对有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为的问责。

（五）创新载体，强化法制宣传教育。一是要创新普法宣传教育的载体。充分利用广播、电视、报刊以及网络、微博、微信、普法手机报、大型LED显示屏、楼宇电视等新兴媒体开展普法工作，弘扬社会主义法治精神，提高公民法治观念。二是切实提高各级领导干部法治意识和依法执政能力。明确各级党政主要领导干部推进依法执政、依法行政第一责任人的责任，以制度规范推进领导干部学法用法工作。完善干部学法用法和领导干部任前学法考试制度，把知法懂法遵法守法作为选拔任用干部的重要条件。在州和县市有针对性地采取法治专题讲座、法治报告会、法治警示教育等形式，推动各级领导干部学法遵法守法、化解矛盾、维护稳定的能力。三是要注重提升青少年法治宣传教育效果。突出校园的主渠道作用，将法律常识作为中小学生的必修课程，统一编写中小学法律知识读本，推动把法治教育纳入国民教育序列，确保课堂法治教育课时、教材、师资、经费的落实。发挥青少年维权组织以及州和县市法治教育基地的作用，广泛开展针对未成年人保护、打击防范网络犯罪、智能犯罪和暴力恐怖犯罪等社会热点的普法宣传教育。四是加强法律服务工作。健全完善律师、公证、基层法律服务、司法鉴定、法律援助等法律服务体系，全面提升法律服务业的发展水平。切实维护律师执业权利，依法保障律师履行职务，为律师执业提供良好的法治环境。完善法律服务市场行政管理与行业自律相结合的管理体制，建立健全法律服务行业的准入机制、职业状况评估机制、职业奖惩机制。