刘   兵

5月19日，州十四届人大常委会第十六次会议听取和审议了州审计局局长赵渭济受州人民政府委托所作的《关于全州政府性债务情况的专题报告》，这是州人大常委会首次将地方政府性债务列入监督工作，是深入贯彻落实十八大、十八届三中全会和新《预算法》精神的有力举措。针对当前敏感的地方政府性债务问题，人大如何加强和改进财政预算监督，积极稳妥防控地方政府性债务风险，建设“阳光财政”，是当前乃至今后一个时期值得思考的新课题。

一、政府债务收支预算是全口径预算管理的重要组成部分

党的十八大报告明确提出：“加强对政府全口径预算决算审查和监督”，这是我国首次在党代会报告中对预算审查和监督工作提出如此具体的要求。党的十八届三中全会又提出“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”，这是新时期党和国家对各级人大常委会“钱袋子”监督寄予的更高期待，充分说明了建立和完善政府全口径预决算审查和监督制度的重要性和迫切性。2014年8月新修订的《预算法》明确提出：“要将政府全部收入和支出纳入全口径预算管理，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外，脱离人大监督”。2014年9月，国务院也制定出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》。《意见》提出，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，严格举债程序，地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。

结合既成事实和未来发展趋势，地方政府债务收支已成为并将长期成为地方政府财政收支的重要组成部分。地方政府债务日趋扩大的态势，加大了政府债务管理风险。因此，更有必要将政府的各类债务性融资全部纳入预算管理，使其成为全口径预算管理的重要组成部分，切实遵循政府预算的统一性、完整性、真实性的原则，按照“预算一个盘子、收入一个笼子、支出一个口子”的要求，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，有效加大对地方债务收支的管理和控制，进一步加强对债务支出的跟踪管理。

二、我州地方政府性债务前景的机会与风险

从州审计局发布的《关于全州政府性债务情况的专题报告》来看，截至2013年6月末，州本级和8个县（市）及所属66个乡镇政府性债务余额135.71亿元（不含供销企业政策性挂账6444万元和粮食企业政策性挂账9.33亿元），其中：负有偿还责任的债务119.63亿元、负有担保责任的债务12.43亿元、可能承担一定救助责任的其他相关债务3.65亿元。其中，州本级地方政府性债务余额7.24亿元，负有偿还责任的债务4.81亿元、负有担保责任的债务1.97亿元、可能承担一定救助责任的其他相关债务4637万元。8个县（市）本级政府性债务余额126.29亿元，其中：负有偿还责任的债务112.65亿元、负有担保责任的债务10.45亿元、可能承担一定救助责任的其他相关债务3.19亿元。

截至2014年12月末，州审计局根据州、县（市）财政部门提供的数据，又进行了汇总、比较和分析（未经审计）：州本级和8个县（市）及所属66个乡镇政府性债务余额为172.83万元（不含供销企业政策性挂账和粮食企业政策性挂账），比2013年6月末的135.71亿元增加37.12亿元。其中，州本级地方政府性债务余额10.04亿元，比2013年6月末的7.24亿元增加2.8亿元。八个县（市）政府性债务余额为162.79亿元，比2013年6月末的128.47元亿增加34.32亿元。

从审计结果看，全州已支出的政府负有偿还责任的债务中用于市政建设、交通运输、土地收储、保障性用房、教科文卫、农林水利、生态环境建设等基础性、公益性项目的支出占85%，其余资金用于工业、能源等方面。政府性债务发挥了重要和必要的资金补充作用，不仅在一定程度上缓解了我州历史欠账多、建设成本高等因素带来的资金筹措压力，较好地保障了全州经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量优质资产，产生了较好的经济效益和社会效益。综合评估，我州政府性债务风险情况处于安全和可控范围，债务率、偿债率均优于全国平均水平。

同时，审计结果客观指出，我州政府性债务规模总体呈上升趋势，增长趋势有所加快，今明两年是偿还债务的高峰期，部分地方和单位偿还压力较大。存在的主要问题是：部分县（市）政府性债务管理制度尚不健全，部分融资平台公司清理不到位、管理不规范，部分地方和单位存在违规融资、违规使用政府性债务资金。产生上述问题的原因是多方面的，主要有：一是我州经济社会发展下行压力增大，历史欠账较多，财政收入增长乏力，基础性、公益性项目建设资金面临较大缺口。二是现阶段我州仍然是投资拉动型经济，在财力薄弱、社会投资不足的情况下，为了加快发展、改善民生，一些地方把举债作为有效扩大投资的重要途径，一定程度上造成了政府性债务增加。三是由于过去债务使用的程序控制和管理制度不健全，同时存在制度执行不到位问题，部分地方和单位重借轻管，存在违规融资、违规使用问题。

地方政府性债务问题事关全局，州委、州政府对地方性债务问题一直都给予高度重视。近年来，州政府及有关部门认真按照中央和省部署，积极采取有效措施完善相关制度，加强债务审计，化解存量债务，清理规范地方政府融资平台公司等，取得了积极成效。州财政局在调研的基础上，进一步完善了《地方政府性债务管理系统》，政府性债务基本纳入管理系统。同时，结合本级实际情况，大多数县（市）制定了《政府性债务管理办法》，并建立了债务风险准备金制度,使政府性债务有了稳定的偿还资金来源。州审计局2013年6月首次对政府性债务资金情况进行了审计，摸清家底，分析比较，查找问题，提出对策，发挥了积极作用。

综上可以看出，从我州地方政府性债务的现状、社会关注程度、州委重视程度、州政府及有关部门采取措施等多方面分析，地方政府债务将处于边化解、边增长、再化解的一个长期过程，发展的需要与风险并存。只有监督管理措施得当，才能防范风险，促进加快发展。

三、人大在地方政府性债务监督上应有所作为

我州是欠开发、欠发达地区，税收收入规模有限，适当举债获得债务资金的投入，对加快基础设施建设，推动民生改善，促进我州经济社会平稳持续发展具有较大的积极作用。但举债可能发生的局部风险也不容忽视。因此，有效管控地方政府性债务，提高资金使用效益，避免政府盲目举债乱花钱，发挥地方人大的监督作用就显的尤为重要。

（一）应当积极主动推进将全部债务纳入全口径预算，置于人大监督之下

通过将债务纳入预算管理，明确地方政府举债规模和债务收支要报人大批准，接受人大监督。人大应强化与决算审查批准和监督的主要途径，完善人大及其常委会与决算审查监督机制，推动由行政决算向法治决算的转型。这就要求切实做好全口径、全过程。所谓的全口径，就是政府每花一笔钱都要受到人大的审查和监督。所谓的全过程就是人大及其常委会的监督要伴随政府花钱的各个环节和全部流程之中。对地方政府性债务而言，不但要从“借、用、管、还”等方面严格债务举措，更要从行政问责、绩效问责等来提高资金使用效率。目前，由于报送人大的预决算报告表都过于简单，审查时间短、审查力量不足，也需要建全人大组织机构设置，加强专业人员配备，才能有力保障人大实施财政监督。说到底，债务管理和监督都是很专业的事情，写得再通俗，没有一定的专业基础也可能看不懂。

（二）督促政府进一步完善政府债务制度建设，加强政府债务制度化、法制化管理

通过人大常委会的审议意见、决议，进一步要求政府加强对政府债务的预算管理、资金管理、偿债准备金的筹措与使用、绩效评价、风险管理和监督管理以及政府投资公司政府债务管理等内容的细化和完善，适时完善政府债务管理办法及相关配套制度，指导、规范全州各县市政府债务管理工作，真正实现“借的来，用的好，还的起”。建议在国家的顶层设计下从省级层面制定出台地方性法规，通过立法“开明渠、堵阴沟、建防火墙”，明确地方政府的债务规模或限额，并要求地方政府提供全口径财务报告，保证透明度，硬化地方政府预算约束。同时，还可以通过立法形式规定地方政府的债务口径和偿债责任、地方人大的审批责任、审计机关的审计责任，以及对违规者的具体惩罚措施等。

（三）创新监督方式，积极回应社会关切

探索地方政府债务人大审批制度，地方政府性债务每年的举措、偿还计划应事前报人大，将一定规模以上的政府性债务列入必须由人大议而必决的重大事项。还可以通过听取和审议专项工作报告、视察、调研，执法检查、专题询问等多种形式，对地方政府性债务资金管理使用及项目建设效益发挥等情况进行监督。建立完善政府地方债务信息向社会公布机制，提高政府性债务资金运行的透明度，积极回应社会关切，自觉接受社会监督。

                     (作者系州人大常委会研究室主任)