孙玉伟

预算法被称为“经济宪法”，其修订过程一直备受社会关注。今年1月1日，新修订的《预算法》正式颁布实施。与老预算法比较，新《预算法》体现出诸多创新和亮点，必将对深化财税体制改革、提升国家依法治理水平起到法律支撑和保障作用。

第一大亮点：立法宗旨从“管理法”向“控权法”转变

原预算法的立法目标为“强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理”，带有鲜明的计划经济特色，这种强化政府管理权力的管理型预算已经与当今时代的新形势严重脱节。新《预算法》明确提出“规范政府收支行为”的立法宗旨，建立规范和制衡政府收支行为的法治型预算制度，这表明新《预算法》更强调约束政府预算行为的手段，由此实现了预算法从管理法向控权法的转变。同时新《预算法》把原来规定中的“加强国家宏观调控”等内容去掉，进一步明确新《预算法》的功能在于控制、约束政府的预算权，监督政府如何“花钱”，“让权力在阳光下运行”，实现国家分配公共资源的制度化、规范化、程序化。

所以，新《预算法》的最大亮点是对立法宗旨的完善，在现行法强调“健全国家对预算的管理”基础上，增加“规范政府收支行为，强化预算约束”内容。政府由管理主体变为管理对象，用法律约束行政权力，让人民监督政府花钱，这是一大突破。

第二大亮点：实行全口径预算管理，政府全部收支纳入预算

在原预算法框架下，政府的收支一部分在法律的笼子里，另一部分游离于监管之外，形成“第二财政”，这部分“小金库”成了法外之地和滋生腐败的温床。对此新《预算法》明确规定了“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，并具体指出“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”等四项内容，从横向明确了四位一体的公共预算，分别对其概念、范围和编制原则、相互之间的衔接关系做出规范。这将把长期以来游离于监管之外的收入纳入监管范围，有利于建立健全全口径预算管理体系。国家财政部部长楼继伟表示，实行全口径预算管理，是建立现代财政制度的基本前提。收入是全口径的，不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等，支出也要涵盖广义政府的所有活动。同时，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外，脱离人大监督。

在今年召开的十二届全国人大三次会议上，国务院严格按照新《预算法》的要求编制了全口径预算，一般公共预算编制更加具体，支出按照类、款、项、目的要求，编制到了“目”这个层级。过去中央的预算债务是明确列的，但对各级地方政府的债务没有写进去，今年在中央预算代地方编制的时候，把地方债务也明确列出，使预算编制更加细化。

第三大亮点：规定“预算全公开”，建立预决算公开透明制度

新《预算法》提出要“建立全面规范、公开透明的预算制度”，除涉及国家秘密的事项外，都应向社会公开。具体公开的内容有：经本级人大或者常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，经本级政府财政部门批复的预算、决算及报表，各级政府、各部门、各单位进行政府采购的情况，以及对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。同时要求，公开政府预算、决算时，应当对本级政府财政转移支付安排执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明；公开部门预算、决算时，应当对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明。在公开时间上，预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表，应当在各级人大及其常委会批准后20 日内向社会公开。各部门预算、决算及报表，应当在各级政府财政部门批复后20 日内向社会公开。对于预算执行和其他财政收支的审计工作报告，也应适时向社会公开。

虽然近年来预算公开力度不断加大，但仍有一些部门、地方以各种理由不公开某些内容，使得公众、人大代表看起预算来“云里雾里”。与现行预算法“只字未提”预算公开相比，新《预算法》可谓迈出一大步，不仅将“预算公开”入法，还规定公开的时间和内容，尤其规定要向社会公开预决算中包含“三公经费”在内的机关运行经费安排、社会高度关注的政府采购情况，并要求对本级政府举债情况作出说明。

第四大亮点：建立跨年度预算平衡机制，避免征收“过头税”

原预算法规定预算审查重点是收支平衡，并要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“火上浇油”。因此，为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，新《预算法》规定，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制，这是对现行单一年度预算平衡机制的一种改进。各级政府一般公共预算可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或补充预算稳定调节基金。省级一般公共预算年度执行中，若出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或其常委会批准，可增列赤字，报财政部备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。这就为今后实行中期财政规划管理、研究编制三年滚动财政规划、强化其对年度预算的约束留出了空间。

楼继伟表示，建立跨年度预算平衡机制，就是要通过周期性平衡，来化解征收“过头税”和“突击花钱”问题，有利于提高政府预算的预见性和透明度，有利于在较长时期内分析财政政策效果，使预算绩效评价更为客观。

第五大亮点：规范专项转移支付，减少“跑部钱进”

中央对地方转移支付看似离百姓很远，实际关系百姓福祉的教育、医疗、社保等很多民生资金都出自转移支付。但在执行过程中，存在专项转移支付设置过多、地方配套资金压力过大、资金下达不及时等问题，同时，也会助长“跑部钱进”风气，引发腐败浪费。目前我国每年转移支付和税收返还资金超过4万亿，但资金管理一直缺乏法律规范，近年来出现一系列套取、挪用资金违规现象与制度不健全有直接关系。

新《预算法》明确提出要实行财政转移支付制度并着重细化了关于专项转移支付的相关规定，即鼓励一般性转移支付、限制专项转移支付。要求建立健全专项转移支付“定期评估和退出机制”，凡市场竞争机制能有效调节的事项，“不得设立专项转移支付”。针对现存的下级政府配套资金压力过大问题，新《预算法》规定除上下级政府共同承担事项外，上级安排专项转移支付不得要求下级配套。也就是说，新《预算法》在规范专项转移支付的同时，今后将会增加一般性转移支付的规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。这样不但有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于缩小地区间财力差距，推进基本公共服务均等化，促进区域协调发展。

第六大亮点：严格债务管理，防范债务风险

据资料显示，截至2013年12月，整个省市县乡四级政府的债务达17.8万亿，有直接偿还责任的10.9万亿。2014年约有2万多亿要还，如今逾期未还的有1万多亿。2015年也有2万多亿得还，目前是还债高峰。在这样的背景下，新《预算法》在严格控制风险的前提下放行地方政府举债，在有限“开闸”地方发债的同时，设置了“九道锁”，严防债务风险的扩张。一是举债的范围，仅预算中必需的建设投资资金可以在国务院确定的限额内通过发行地方政府债券来筹措；二是举债规模，需要国务院报全国人民代表大会及其常务委员会批准；三是债务的管理方式，省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，要列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准；四是偿债的计划和资金，举借的债务要有偿还的计划和稳定偿还资金的来源；五是有明确限定的用途，债务资金只能用于公益性资本性支出而不能用于经常性支出；六是要建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制，对债务风险进行精准识别，处理好潜在风险；七是问责机制，要防止地方政府违反预算法规定举债，处理好地方政府“新官不理旧账”、严重透支未来“吃子孙饭”等问题；八是地方政府及其所属部门不得在法律规定之外举债，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，防止出现地方政府举债开了“前门”，堵不住“后门”局面。九是债务公开，实行阳光举债。

相比原预算法，新《预算法》为地方政府债务管理套上了预算监管的“紧箍咒”。目前地方政府债务风险虽总体可控，但大多数债务未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，局部存风险隐患。新修改的预算法疏堵结合，对地方政府举债作出了具体规定，不仅解决了地方政府多年来举债合理不合法的问题，也满足了地方经济社会发展的需要，有利于规范地方政府举债行为，防范和化解地方政府债务风险。

第七大亮点：规范预算调整程序，避免 “拍脑袋”

新《预算法》第67条明确规定了预算调整的四种情形：一是需要增加或者减少预算总支出的；二是需要调入预算稳定调节基金的；三是需要调减预算安排的重点支出数额的；四是需要增加举借债务数额的。第68 条增加规定，在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须做出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中做出安排。第69 条补充规定，在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的，应当先动支预备费；预备费不足支出的，可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案。预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额。未经批准，不得调整预算。

长官意志、拍脑袋工程、花钱大手大脚、新官不理旧事……长期以来由于预算编制缺乏刚性约束，预算调整随意性大，造成了财政资金的巨额损失和浪费，一些拆了建、建了拆的工程屡屡引发群众不满。修改后的预算法引入“追究行政责任”的惩戒规定，必将有效地规范预算调整行为，进一步限制政府部门随意调整预算的权力。

第八大亮点：“勤俭节约”入法，违纪铁腕追责

相对于原预算法仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情形设置了法律责任，且不够具体明确的问题，新《预算法》重新梳理了违法违纪情形，加大了责任追究力度，将法律责任从3 条3 款增加到5 条25 款，在第92、93、94、95条里集中详细规定了法律责任。具体讲：一是增加追究行政责任的六种情形；二是增加依法给予降级、撤职、开除处分的六种情形；三是增加给予撤职、开除处分的两种情形；四是增加依法给予处分的四种情形。

违法追责的严肃性，体现在新《预算法》较之旧预算法对违法的处罚更重、更严、更具操作性，体现出党中央对于坚持政府依法理财和建设法治政府的坚定决心。

（作者系州人大常委会财经工委副主任）