——2013年12月22日在延边朝鲜族自治州第十四届人民代表大会第三次会议上

州人大常委会副主任  高  杰

各位代表：

我受州人大常委会的委托，现就提请本次会议审议的《延边朝鲜族自治州外国人管理服务条例（草案）》[以下简称《条例（草案）》]作如下说明：

一、制定条例的必要性

随着我国改革开放的深入和我州经济社会的快速发展，到我州旅游观光、休闲购物、投资兴业、留学任教的外国人越来越多。据统计，每年来我州的外国人有20万左右，约占全省来华外国人的50%；我州每年为外国人办理签证和居留许可7000余人次，约占全省总量的30%以上；截至2012年，常住外国人（6个月以上）达到5825人，占全省总量的45%。到目前为止，在来自42个国家和地区的临时来华外国人当中，韩国公民占49%，俄罗斯公民占44%，朝鲜、日本和美国等其他国家公民占7%。

我州一直高度重视外国人管理与服务工作，在州委、州政府的领导下，在各级公安机关和有关部门的共同努力下，外国人管理能力和服务水平得到了不断提升。通过实行“以证管人、以业管人、以房管人”，采取外国人社区化管理工作试点，安装治安旅店业系统和出入境信息管理系统，管控境外重点团组等措施，推行“回访制度”和“上门服务”，逐步建立出入境管理协调、通报协查、清理“三非”（非法入境、非法就业、非法居留）外国人、边境地区党政军警民五位一体等一系列外国人管理配合机制，成功处置多起外国记者越界违法采访拍摄等可能造成重大涉外影响的事件，阻止多次宗教渗透活动。我州非法入境人数由原来的每年几千人下降到现在的每年不足两百人。2011年以来，有效管控境外敏感团组36个，约1140余人，有力地保障了边疆的安全和社会的稳定。

但是，随着国内外形势的发展变化，我州外国人管理与服务工作也存在一些亟待解决的问题。一是外国人申报住宿登记率不高。我州外国人住宿登记率为80%，与公安部规定的外国人住宿登记率达到95%、旅馆业居住的外国人住宿登记率达到100%的要求相比有一定差距。主要表现在三个方面：其一，我州到韩国、日本和美国等国家非法移民、非法就业的公民以及办理涉外婚姻的个别人员存在双重国籍的情况。上述人员在加入外国国籍后，以外国人的身份入境，又以中国人的身份居住在亲属家中，没有及时到辖区派出所申报住宿登记；其二，由于管理人员的不足，辖区派出所不易掌握散居社区、不及时申报住宿登记的外国人；其三，治安旅店业系统在查验外国人护照方面存在技术不足，而旅馆、个体旅店从业人员素质参差不齐，责任心不强，不登、漏登、错登外国人住宿信息的情况较多。二是个别外国人“三非”的现象时有发生。2012年至今，外国人非法入境263人，非法居留275人，非法就业2人，虽然与过去相比有所减少，但负面影响较大。特别是，个别外国人在本国违法犯罪后，隐姓埋名非法进入中国境内并长期非法居留，有的偷渡到第三国被境外媒体负面炒作，有的甚至在我州从事盗窃、抢劫、诈骗、贩毒和拐卖人口等严重的刑事犯罪，使得我州的涉外刑事治安案（事）件数量达到全省的67%。三是个别外国人来我州以传教施善为手段，从事渗透活动；或者以“民族、领土、历史”等为借口，从事“踏查”、“祭拜”等违法活动，试图破坏我州的民族团结和社会稳定。四是境外媒体记者身披旅游观光、探亲访友等合法外衣，在“脱北者”偷渡、朝鲜第三次核爆试验等敏感时间或者节点来我州从事违法采访拍摄活动，偷窥边境动态，从事窃密、负面宣传等活动。五是在社区居住外国人的管理出现空白，无法可依，特别是基层派出所人员严重不足，个别社区无管片民警，难以保证对居留在社区的外国人实施动态管理。六是我国现行外国人管理的法律法规和规章的相关规定比较笼统，不够具体，难以为外国人在自治州行政区域内停留居留的管理与服务提供可操作性较强的执法依据，这就会出现无法可依，执法难、操作难的状况。比如：《中华人民共和国国籍法》第二条明确规定：“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍”，但由于双重国籍信息在国家层面上掌控，加之，全国信息共享平台没有很好的搭建，信息无法共享以及社区的管片民警不足等原因，公安机关只有在外国人申请办理延期签证时，才能发现具有双重国籍的人员，增加了管理这些人员的工作难度。因此，根据我州实际和需要，制定一部外国人管理服务条例是十分必要的。这有利于维护社会稳定和边疆安全，促进我州经济社会全面发展；有利于进一步规范外国人管理，依法维护外国人合法权益；有利于促进对外开放和对外交流，吸引更多的外国人到我州旅游观光、投资兴业、留学任教。

二、条例草案的起草过程和立法依据

根据州人大常委会2013年立法工作计划，2月27日成立了由州人大常委会副主任高杰为组长，州人大常委会民族侨务外事工作委员会、法制工作委员会，州政府法制办和州公安局等有关部门负责同志为成员的条例起草小组。条例起草小组先后到外国人停留居留较为集中的县（市）进行调研，并到广州、深圳、丹东等地进行了考察学习。在此基础上，经过认真研究和反复修改，形成《条例（草案）》第一稿。之后，条例起草小组多次召开不同类别的座谈会，广泛听取有关部门的意见及建议，修改完善后，形成《条例（草案）》第四稿。8月7日，经州政府14届5次常务会议讨论通过，提请州人大常委会审议。9月16日，州人大民族侨务外事委员会第二次会议对《条例（草案）》进行了初审。9月26日，州人大常委会第五次会议对《条例（草案）》进行第一次审议。州人大法制委员会根据第一次审议意见，并按照立法程序规定，组织进行审议、修改、完善。在统一审议前，组织召开了具有涉外管理与服务职能的州直公安、人社、工商、民政、外事、商务、民委、教育和卫生等部门参加的立法座谈会，并到州暨延吉市行政审批中心窗口进行实地调查，重点就外国人服务方面的内容征求立法建议。10月31日，州人大法制委员会召开第二次会议，邀请州政府法制办、州公安局等有关部门负责同志和州人大常委会部分新聘的立法咨询员对《条例（草案）》进行统一审议，形成条例草案修改稿和修改情况的报告，提请11月28日召开的州人大常委会第六次会议第二次审议。之后，州人大常委会法制工作委员会根据州人大常委会组成人员提出的意见和建议，组织有关部门和人员进行修改完善，并在延边日报和州人大网站等媒体公布条例草案征求意见稿，公开征求社会各界意见。同时，以文件形式向各县（市）人大常委会印发征求意见稿，并报送省人大常委会和省政府有关部门征求意见。经过多次修改，形成提请州十四届人大三次会议审议的《条例（草案）》。

立法的主要依据是《中华人民共和国出境入境管理法》、《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》、《中华人民共和国护照法》和《外国人在中国就业管理规定》等法律法规和规章。

三、需要说明的几个问题

《条例（草案）》共设29条，主要明确了立法宗旨、适用范围、实施主体、工作原则和法定用语的释义，并在规范外国人管理、提供服务便利、建立相关登记备案报告制度、建立统一的信息共享平台、组建社区外国人综合管理与服务队伍、表彰以及依法规范检查和查处等方面作出了具体规范。现就主要问题说明如下：

（一）关于条例的适用范围。为了明确而清晰地界定本条例的适用范围，《条例》第二条规定：“本条例适用于外国人在自治州行政区域内停留居留的管理与服务” 。

（二）关于实施主体和工作原则。外国人管理与服务工作是涉外职能部门按照各自职责共同开展的一项重要工作，也是全社会共同参与的系统工程。这项工作开展的如何，直接影响到社会的稳定和边疆的安全。为此，《条例》第三条规定：“自治州外国人的管理与服务，应当坚持政府主导，部门联动，依法管理，有效服务的原则”；第四条规定：“自治州人民政府负责本条例的组织实施。公安行政管理部门负责本条例的具体实施。各级人民政府相关行政管理部门按照各自职责，协调配合，共同做好外国人的管理与服务工作”。

（三）关于外国人管理的问题。为了使自治州外国人管理工作更加规范，针对非法入境、非法就业、非法滞留、非法传教以及双重国籍、外国人散居社区、未经批准进入限制外国人进入区域等实际问题，《条例》第九条规定“自治州人民政府应当建立统一的外国人管理与服务信息平台，实现有关管理部门信息共享”；第十四条“外国人居住相对集中的街道（社区），应当将外国人管理与服务工作纳入社区管理服务范畴，根据实际需要建立社区外国人综合管理与服务队伍，协助公安行政管理部门做好外国人住宿登记等日常管理与服务工作”；第十六条“根据国家安全和边境地区稳定的需要，公安机关和国家安全机关可以限制外国人、外国机构在某些区域设立住所或者办公处所。未经批准，外国人不得进入限制外国人进入的区域”。同时，在第十五条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条和第二十二条明确规定外国人住宿登记备案、购买及租赁房屋的登记备案和信息通报、及时将外国人患有传染病或者从事非法活动的情形向有关部门报告、给予表彰、依法规范检查和查处等内容，进一步规范了外国人管理工作。

（四）关于为外国人提供便利服务的问题。为外国人提供便利服务一直是我州优化外国人服务软环境，给予外国人无差别待遇的重要工作内容，相关职能部门在各自职能范围内都制定相应的规定，为外国人在自治州内停留居留提供有效服务。为此，《条例》第八条规定：“自治州各级人民政府应当依法保护外国人的合法权益。与外国人管理与服务相关的行政管理部门应当公布办事程序、收费标准、办证期限、投诉方式以及需要提交的材料目录、示范文本等，为外国人办理相关事务提供服务便利。外国人在办理涉外审批事项时，有条件的行政服务中心或者办证大厅应当提供必要的翻译服务”;第十一条规定：“外国人在自治州就业的，应当到人力资源和社会保障部门依法办理外国人就业证或者专家证，并持本人相关证件到县级以上公安出入境管理部门办理居留证件。用人单位不得违反国家规定擅自聘用外国人就业”；第十二条规定：“外国专家办理出入境签证、子女入学等事项，公安行政管理部门、人力资源和社会保障部门应当为其提供便利”。另外，还在第七条、第十条设定鼓励外国人到我州工作和生活、有关部门办理业务可以根据需要申请核实外国人身份信息等方面的内容，以便于提高服务效能，更好地为外国人提供有效服务。

（五）关于法定用语的释义。为了明确法定用语，避免歧义，《条例》第二十六条规定：“本条例所称外国人，是指不具有中国国籍的人”。

以上说明和《条例（草案）》，请一并审议。