州人大常委会副主任 赵哲学

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据州人大常委会2012年监督工作计划，常委会组成以副主任赵哲学为组长、部分民侨外委委员参加的调研组，于4月份深入全州8个县（市）和州旅游局，采取实地察看、听汇报、组织座谈等形式对我州旅游产业发展情况进行了调研。全国人大常委会委员、州人大常委会主任金硕仁参加了在敦化市的调研。现将调研情况报告如下。

一、旅游正逐步成为我州支柱产业

旅游业具有资源消耗低、带动作用大、创造就业多、综合效益好等特点。我州旅游业从上世纪80年代起步，经过近30年的发展，传统的观光旅游产品进一步加强，休闲、度假、购物、医疗等旅游产品快速发展，跨境、出境自驾游等新兴业态不断涌现，旅游产品不断向多元化发展。目前，全州拥有国家级风景名胜区2个、省级风景名胜区2个、国家森林公园5个、省级森林公园6个，已建成重点旅游景区32个，长白山列入国家5A级旅游景区、防川入选“吉林八景”，全州注册旅行社121家，其中出境组团社14家、边境经营权社28家；星级饭店41家，其中五星级1家、四星级7家。

近年来，在州委、州政府的重视下，旅游业得到了持续健康发展，旅游经济日渐活跃，对我州经济社会的拉动作用越发明显。主要表现为：第一，拉动了经济快速增长。2011年，全州旅游接待国内外游客858万人次，接待外国人入境游44.98万人次，在全省位居第一，全州实现旅游总收入109.09亿元，同比增长28.7%。旅游业总收入占地区生产总值的比例达到了17%，高于全国和全省水平。第二，促进了经济结构调整。旅游业作为我州第三产业中增长速度最快的行业，它的增长带动了旅店、交通、购物、娱乐以及整个第三产业的增长，进一步促进了我州经济结构的调整。第三，带动了劳动就业。旅游业的发展，创造了大量的就业机会。2011年全州旅游就业人员达到2.5万人，占城镇就业总量的4.6%，而且每年以2000人的速度持续递增。旅游间接从业人员达到12.5万人。第四，旅游业地位得到了提升。在全州国民经济和社会发展第十二个五年规划中，将旅游产业同食品卷烟、能源矿产等并列为我州的五大支柱产业之一，提出“全力培育壮大旅游产业，将我州打造成东北亚地区重要的旅游目的地”的发展目标，旅游产业首次上升到重要发展战略地位。州第十次党代会再次强调将旅游纳入重点产业布局，提出“深度开发旅游资源，全面提升旅游业发展水平”的目标。我州正在逐步把旅游业打造成支柱产业。

二、政府重视，社会助推，产业体系日趋完善

（一）明确产业定位，配套政策体系。州和县（市）政府对发展旅游产业的认识进一步加深，将旅游业培育成支柱产业成为各级领导的共识，领导力度空前加强。2007年5月，州委、州政府召开旅游产业发展大会，出台《关于进一步加快旅游产业发展的实施意见》，就旅游产业提出了明确的发展思路。延吉、和龙提出“旅游兴市”战略，努力打造民俗旅游和生态旅游强市。敦化以建设旅游区域中心城市为目标，成立旅游产业推进办公室，市委副书记挂帅，统筹领导旅游工作。珲春着力打造面向东北亚的吉林省跨境旅游基地。2010年我州旅游条例公布施行，州和县（市）政府认真实施条例，对旅游包机、专列等建立了奖励机制。延吉、图们、敦化、珲春、龙井等相继出台旅游总体规划和区域规划，指导旅游产业发展。敦化组建六鼎山文化旅游管理区，落实了机构编制。

（二）完善基础设施，推动重点建设。旅游业的发展，依赖便捷的交通和完善的通讯条件。经过近30年的建设，我州各旅游景区景点实现了二级公路以上的交通覆盖。特别是近年来，延吉至珲春、汪清、和龙等一批高等级公路的建成和开工建设，以及图们江边境公路改造和乡村公路的改善，为旅游业发展提供了更加便利的交通条件。旅游旺季期间，铁路通过增开延吉至哈尔滨、北京、敦化至大连列车、加挂车厢、开行旅游专列，民航通过增加北京、广州、上海、青岛、牡丹江等航线和班次等，使我州形成了公路、铁路、航空互相补充的立体旅游交通体系。无线通讯网络也实现了全州覆盖。重点旅游项目得到积极推进。2010年以来，全州共开工建设31个旅游项目，到位资金22.12亿元，其中超过亿元的项目11个，项目建设规模和质量前所未有。延吉投入13亿元建设中国朝鲜族民俗园、旅游集散中心、国贸科技园等项目，增强了旅游节点城市功能。敦化坚持景点集中连片开发，投入7亿元完成六鼎山旅游风景区整合。安图建设二道、松江、两江为核心的旅游经济带，投入近10亿元建成长白山国际生态度假村、长白山历史文化园和雪山湖旅游度假区。珲春完成防川观光塔、沙丘公园、莲花湖建设，实现了景点向景区的转变。

（三）加强政府引导，提升旅游接待能力。为加强对旅游者的信息引导与服务，州和县（市）分别建设了旅游服务热线平台，开通旅游信息网站，在车站、机场等游客密集区设立了一批咨询服务中心。州政府及时调整客源市场开发战略，逐步向中原腹地和沿海地区延伸。组织旅游“大篷车”分赴黑、辽、京、津、鲁等中程客源市场宣传推介，组织代表团赴长三角、珠三角以及西南地区开拓远程客源市场。邀请100多家国内外旅行商到我州考察，开发了上海老知青返乡游。深入拓展俄罗斯客源市场，俄罗斯入境游客以每年5万人次递增，去年入境达到15.22万人次。全州三星级以上酒店客房3107间，床位达到5539个。高品位酒店建设进度加快，安图宝石酒店、敦化万豪酒店、珲春盛博酒店先后建成并投入使用。安图雪山湖四星级宾馆主体已经完成。安图九龙坪大酒店和白山宾馆四星级改造、汪清天府酒店扩建工程均已开工。这些酒店的建成并投入使用，将极大地改善我州住宿接待能力和档次。旅游车辆达到450台，数量和质量均有新的提高。

（四）丰富旅游产品体系，提高旅游服务水平。延吉市大型广场舞和《四季如歌》，延边歌舞团《长白山阿里郎》、《放歌长白山》等文化旅游产品影响力持续扩大。图们凉水断桥、生态园、日光山、百年部落，龙井梨花民俗文化广场、朝鲜族民俗博物馆，和龙平岗绿洲金达莱民俗村、光东民俗村和渤海中京国家考古遗址公园，安图人参谷，小汪清抗日游击根据地等，旅游产品体系不断丰富。2011年以来，我州先后开通中、俄、朝环型跨国旅游环线、圈河口岸至朝鲜罗先自驾游、珲春经罗先至金刚山游轮、图们至七宝山旅游专列等。州和县（市）旅游形象宣传意识普遍形成，通过形象标志和口号、宣传片、公益广告、旅游节等方式进行宣传推广。州政府将延边旅游纳入全省旅游“一盘棋”，在中央电视台新闻频道黄金时段播出延边旅游形象广告。“延边之春”龙井梨花节、“延边之夏”图们江文化旅游节、“延边之秋”朝鲜族秋夕节、“延边之冬”延边冰雪节等正在逐步形成四季节庆品牌。2010年以来，我州累计举办县级以上的各类节庆、会展活动60余起，吸引了不同层次的国内外游客。州旅游局加强旅游从业员的培训管理，努力为游客提供良好的旅游环境。

三、存在的主要问题

（一）旅游产业发展缺乏高位谋划和统筹布局。一是宏观规划指导不足。州和县（市）旅游规划水平参差不齐，多数规划站位不高、可操作性差，指导旅游产业发展难以发挥作用。州对县（市）旅游规划和县（市）对旅游项目的指导均缺乏有效统筹，县（市）之间旅游产业更是缺少互补和关联，全州旅游产业不能按体系科学布局。二是旅游项目摆布不合理。各县（市）景区建设各自为战，盲目上项目。如宗教旅游景点，继敦化正觉寺之后，珲春建灵宝寺、图们建华严寺、汪清建普门寺、安图建泰安寺，还有正在积极筹备的寺庙项目。再如民俗村，到处都有，但规模、水准差别很大。三是旅游发展未形成合力。县（市）之间、县（市）和林业之间发展旅游各行其是，没有形成全州“一盘棋”，甚至有的还互相拆台，抢项目、争资源。

（二）旅游管理体制不顺，政策法规落实不到位。一是管理体制机制滞后于产业发展。全州只有3个县（市）旅游局进入了政府序列，2个县（市）尚未设立旅游局，州旅游局也仅有6个行政编制。旅游局在旅游产业发展中负责牵头协调文化、农业、林业、水利、城建、交通、流通等诸多部门，难度之大可想而知。二是政策法规落实不到位。我州制定的旅游条例和上级国家机关文件对发展旅游产业规定了诸多优惠政策，如吉政发[2008]26号文件规定的旅游饭店享受水、电、气等多项优惠政策，至今未得到落实。

（三）长白山品牌打得不够、唱得不响。调研中我们感到，长白山管理体制变化后，一些县（市）在旅游产业发展现念上也发生了变化，有些干部对长白山不想提、不愿提，甚至有的刻意回避或干脆放弃了长白山这一知名品牌。无论谋划项目还是研究规划，有意绕开长白山，存在着长白山旅游品牌被边缘化的倾向。

（四）节庆规模不大、层次不高、影响力小。近年来，州和县（市）注重了节庆对旅游的引导和促进作用。但是节庆知名度不高，存在数量多、规模小，自己的人多、外来的人少，邀请的人多、吸引来的人少，多停留在“一个节庆大会、一顿宴席”的层面。有的节庆活动搞了一两届就没有了下文，有的投入了很多人力物力，但缺乏好的谋划，没给客人留下深刻印象，未达到预期效果。

（五）旅游市场监管薄弱，旅游秩序较差。一是旅行社小、散、乱。旅行社市场准入门槛低，导致旅行社数量迅速增加，目前，全州注册旅行社121家，2011年接团在万人以上的旅行社有20家，5000人以下的有59家，接团不足千人的旅行社也不少。在僧多粥少的局面下，规模较大的旅行社纷纷增设分社和门市点，未经注册挂靠经营的旅游机构达数十家之多，买团卖团现象到处存在。二是旅游机构竞争加剧。旅行社之间抢客源、抢票源、低价竞争到处存在，有的甚至还出现零团费、负团费现象。旅行社市场环境不优、利润率低，导致旅游企业服务不规范问题突出。

（六）导游员大量外流，旅游旺季严重缺乏。一是导游员与旅行社之间缺少有效的工作机制，90%以上的导游员与所在旅行社没有履行劳动手续，更没有相关保障及待遇。受旅游淡季时间长和旅游市场收益低等因素影响，导游员取得了国家级导游证后，多数选择外地从业。二是省内临时导游证受省旅游局控制，有效期只有3个月，不能够保证旺季需求。

（七）旅游旺季运力不足和边境旅游手续繁琐问题依然突出。一是旅游旺季“一票难求”的现象依然存在。旅行社“有了客人不敢接，接了客人送不出去”的现象时有发生。机票折扣低和火车票紧张制约了旅游客源市场的开发。二是对俄异地办证未获批和对朝旅游受不确定因素影响，致使对俄边境旅游手续繁琐、对朝边境旅游时开时停，影响了对客源市场的吸引度。

（八）旅游建设用地紧张和配套设施不够完善。各县（市）均遇到了发展旅游项目和用地指标之间的矛盾，有的项目涉及到国家级保护区、森林公园、基本农田保护用地等，办理用地手续更是难上加难。此外，州内旅游休憩所建设严重不足，旅游道路沿线标示牌设置不够规范，旅游公厕建设步伐滞后。

四、加快旅游业改革发展的几点建议

（一）要坚定不移地把旅游业作为支柱产业加以大力推进。实践证明，旅游业是调整经济结构、转变经济发展方式的重要引擎，大力发展旅游经济可显著提升多个产业体系的经济附加，也是惠民工作的重要领域。把旅游产业打造成我州重要的支柱产业是州委、州政府立足我州资源优势、审视国际国内发展大局作出的重大战略部署，是我州“十二五”规划提出的奋斗目标。一是各级政府和涉旅部门要从支柱产业和现代服务业的战略高度提高对旅游业科学发展意义的认识。切实把思想统一到州委的战略决策上来，增强合力兴旅的主动意识。二是切实把发展旅游业摆上重要日程。各级政府要把旅游业发展纳入重要日程，加以积极推进。政府要形成一套旅游工作考评机制。如开展创建旅游示范县活动，将旅游的基础设施建设、产品开发、市场拓展、商品研发等方面捆绑成指标，以旅游发展基金为奖励，以机制促进发展。三是加大旅游基础设施的投入和项目用地等方面的协调力度。要完善旅游景区和旅游路线的综合服务设施建设，尤其是规范建设好旅游标示牌、厕所等基础设施。积极争取省和国家在旅游项目用地等方面的支持。四是更加注重引进和培育高端旅游专业人才，依托延边大学、延边职业技术学院和各类职业学校，通过定向招生、委托培养等方式，为旅游产业发展提供人力保障和智力支持。

（二）要加大对全州旅游谋划布局的统筹力度。一是坚持高位谋划。统筹延边旅游与东三省旅游衔接和自身的协调发展，高起点规划布局延边旅游。要邀请国际国内知名的谋划机构，对全州的旅游规划、产品研发、市场推介等进行科学合理的规划布局。同时，还要通过有效的规划落实机制，指导和规范好各县（市）和林业部门的旅游规划和旅游项目建设。二是积极引导和促进优势旅游资源向优势区域集聚，对集中连片开发成熟的旅游重点区域，要加大支持力度，有条件的区域可以设立旅游经济开发区。要着力在重点区域谋划一批市场前景广阔、综合拉动作用强的大项目，以区域旅游特色鲜明、优势互补且具有规模的景区格局，尽快构建大延边旅游新框架。三是切实加强和改进旅游数据的统计管理，以科学的统计信息为旅游企业发展和政府决策提供准确的依据。

（三）要加强旅游队伍建设，抓好优惠政策落实。一是切实推动旅游管理体制机制改革。结合州和县（市）实际，按照因地制宜、合理适用的原则努力构建上下统一、职能匹配、高效精干的旅游行政管理体制，提高各级政府旅游公共服务水平和协调能力。二是更加注重旅游企业优惠政策的落实。州和县（市）政府及有关部门要对现有政策设定的优惠条款逐项梳理，制定推进时间表，对未予落实的政策加大沟通和协调力度，确保省和国家旅游政策真正惠及企业发展。特别是要落实好《国务院关于加快发展旅游业的意见》和吉政发[2008]26号文件规定的旅游宾馆饭店与一般工业企业同等的用水、电、气价格等多项优惠政策，以及州委、州政府提出的县（市）政府要设立旅游发展基金等意见。三是及时兑现州和县（市）政府出台奖励政策。对组织游客包机、专列等惠及我州旅游发展的重点企业予以加大扶持。

（四）要打好长白山品牌，大力开发生态民俗和冰雪旅游产品。长白山是延边发展旅游产业的核心元素，无论长白山管理体制发生怎样的变化，其地理空间不会改变。一是深入挖掘长白山文化内涵，丰富民族民俗文化特质。我州朝鲜族的文化艺术从民间故事到文艺创作，从民族歌舞到影视剧，从五六十年代的《红太阳照边疆》到现在的《长白颂》，无一不和长白山紧密相连。长白山不仅孕育了浑厚的朝鲜族文化，也是朝鲜族文化发展的灵魂所在。要将民族文化的历史和现代风格紧密结合，高起点规划布局民族旅游产品，努力包装一批内涵深厚的民族民俗文化旅游精品，增强人文景观的对外吸引度。二是坚定不移地打好长白山旅游品牌。坚持把长白山纳入延边旅游整体布局的重心之一加以谋划，将长白山和延边其他重点景区深度融合，以长白山、敦化、延吉、珲春为骨架，将其他县（市）点线相连，努力培育一条四季适宜、风光与风情并茂的延边旅游黄金环线，通过资源的高效配置和合理布局构建延边旅游综合品牌。三是立足绿色资源，打造“长白山下、生态延边”形象，着力推进一批具备规模、内涵丰富并且具有区域影响力的生态旅游产品，努力将资源优势转化为产业优势。四是着力推进以仙峰滑雪场为龙头的延边冰雪旅游带，把长白山天然雪质、林海雪场、雾凇温泉等叠加要素予以高端包装，抢占长白山冰雪旅游品牌制高点。要将民俗和冰雪旅游产品作为破解延边旅游季节性困局的关键，在项目谋划上积极推动。

（五）要坚持节庆造势，努力扩大延边对外影响力。一是坚持把节庆做大。要以全州旅游节庆品牌统领县（市）节庆，对现有活动在时间上、内容上进行统一规划，加以梳理整合，以集约优势树立延边旅游节庆品牌，扩大对外影响力。二是努力把节庆做优。立足长白山文化和民族文化双重优势，高位谋划节庆活动，努力发挥延边民族文化内涵优势，提升节庆质量和档次。精心包装以敦化佛教文化、珲春俄罗斯文化为特色的旅游节庆项目，形成新的旅游吸引力。三是注重把节庆做实。重要节庆活动要加以固定，年年搞，年年赋予新的内涵，形成延边的品牌。要统筹各县（市）旅游对外宣传资源，集中财力和宣传方式，围绕延边总体旅游发展战略增强宣传效果。要鼓励县（市）、街道社区、乡镇村屯以及社会团体围绕朝鲜族传统民俗和地域、季节等特色举办形式多样、特点鲜明的文化展演活动，展示延边的文化底蕴和民俗魅力，营造延边“歌舞之乡”旅游氛围。

（六）要抓好市场监管，建设规范有序的旅游市场环境。一是加强对旅游企业所有制结构调整改革的指导。要研究和改善旅行社小而弱的不利局面，鼓励旅行社以企业重组、股份制经营等形式实现经营规模化，推动大企业做强、中小企业做特，增强旅游企业的发展活力，提高抵御风险的能力和竞争力。二是发挥行业协会和旅游企业在开发客源市场的主导作用，切实加强旅游行业协会建设，通过政府主导、行业联合、企业联手的旅游宣传促销方式，扭转旅行社在开发客源市场中资金分散、单打独斗的不利局面。三是加大旅游监管力度。重点打击无证经营、挂靠经营等违规行为，严厉打击变相买卖许可、黑导、黑车、零负团费等违法行为。四是继续加大旅游从业人员的培训力度，努力提升旅游服务质量，营造诚信有序的旅游环境。

（七）要积极争得支持，合力营造便捷顺畅的旅游通道。一是继续巩固对俄、对朝旅游线路。围绕图们江区域开发战略，主动争得省和国家的支持，积极谋划和推进环日本海旅游线路的开通，切实增强边境旅游的吸引力。在边境异地办证、落地签证和边民一日游免签证等方面，通过积极工作，努力争取国务院及有关部门的政策支持。二是积极推进延吉至俄罗斯符拉迪沃斯托克，日本秋田、东京等国际航线和延吉至华东、华中等重点城市的国内航线开通，主动争得有关航空公司的支持，共同培育好航空客源市场。三是加强与铁路部门联系，继续采取旅游旺季增加车次、开行旅游专列、加挂车厢等方式，缓解交通运输瓶颈问题。积极争取开行延吉到郑州或武汉等中原城市旅客列车，促进中原地区成为我州重要的旅游客源地。