一、背景·概况

（一）背景

当今的中国正处于社会转型期，经济社会在不断前行中不可避免地积累了一些矛盾和问题，利益主体多元化、利益诉求多样化、利益冲突显性化，无论是发达地区，还是发展及欠发达地域，社会管理都面临着十分繁重的任务和极大的压力。对此，党中央深刻总结改革发展稳定实践经验，从党和国家发展全局出发，将加强社会建设、创新社会管理作为一项重大战略任务加以推进和实施，这也是当前和今后一个时期我们在经济社会发展中必须着力把握的工作重点。

加强社会建设、创新社会管理是一项庞大的系统工程，而建立和完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，则是落实好此项战略的关键所在。

纵观安图县近年来的社会管理实践，不难看出在推进经济社会进程中，还存在着相当数量的亟待化解的矛盾和问题，尤其是有些热难点社会问题在处理的过程中，出现了老办法不管用，新办法不够用，党委、政府职能部门感到棘手，诉求百姓也觉得委屈等现象。特别是一些个别群众诉求要求过高，没有法律、政策的支持，甚至违背常理和公平正义的原则，这些政府无法解决、法院不能判决的矛盾和问题，群众一般不会采取正常途径和法律手段表达和解决自己的诉求，当事人“闹访”、“缠访”现象时有发生，“信闹不信理”、“信访不信法”问题较为突出，在一定程度上败坏了乡风民风，也给正常的经济和社会发展带来严重的负面影响。基于此，进入2011年初以来，党委、政府审时度势，积极应对形势发展变化带来的新挑战、新机遇，下大的决心，花大的力气倾力加强和创新社会管理，于2011年5月开始着手筹建与启动并于同年7月成立了“安图县群众诉求服务中心”（以下简称“中心”），从此也拉开了安图县加强社会建设、创新社会管理新的一幕。

（二）概况

“中心”自2011年7月15日正式挂牌运行以来得到健康的发展，收到了明显的成效，既得到上级领导的关注和肯定，又得到了主流媒体的广泛好评，更深得全县老百姓的普遍认可和赞同。

“中心”以“行政接访、法律服务、民事民议”为基本组织构架，并将“民事民议”这一平台作为“中心”倾力打造的服务载体。县信访局派驻专人接访、领访；县司法局派驻专门法律工作者坐班服务；抽调得力后备干部和电视台业务骨干成立“民事民议办公室”，并选强配备了“中心”负责同志，县里成立专项工作领导小组，书记、县长亲自担任总负责人。同时责成县人大常委会牵头组建，并定性为带有一定社会组织属性的非盈利性机构。在此基础上初选了100名“议事代表”，且实施动态管理。将“集中评理、即时评议、领导基层访谈、涉事部门约谈、跟踪即时访谈”及“说事、建言”等多种形式贯穿其中，更为有效地是创新性、大胆探索将上述所有工作及过程在创办的“安图民声”频道全程录播，使公众参与由“点到面”、由“后台到前台”、由“小窗口”变成“大舞台”，使舆论监督更具广泛性、针对性、实效性和巨大的影响力，以引领安图不断形成风清气正的和谐的社会氛围与良好的经济社会发展环境。

2012年，“中心”在县城8个社区成立“民事民议工作站”的基础上，将工作触角在县城周边乡镇延伸，探索成立4个乡镇“民事民议工作站”，以寻求在更大的空间和层面上、更加方便快捷地为群众服务，也深受农村群众的关注及好评。乡镇“民事民议工作站”主要以“评理”为主要工作形式，上下联动，资源共享。且按乡镇规模大小各选了30至50名不等的“议事代表”保证“评理”的规范有序及实效。在此基础上，突出“人民调解”这一载体，将司法行政机关现有的资源加以充分利用，并连同“评理”情况有选择地在“安图民声”台进行全程录播，使“中心”工作的总体舆论引导及督促作用得以更大程度地发挥。

二、目的·意义

（一）目的

成立“中心”其目的性非常明确，即：以构建和谐幸福安图为总揽，以创新社会管理为主线，以公众参与为切入点和落脚点，不断健全和完善社会管理服务体系，搭平台、畅渠道，充分体现“百姓评理、百姓说事、百姓建言”的公众参与社会管理新模式、新机制，关注各类焦点、热点问题，积极化解社会各类矛盾，不断强化社会维稳的源头治理，以引领安图逐步形成风清气正的良好社会环境，以及讲法制、重诚信、守道德的浓厚氛围，使社会管理创新工作更具时代性、方向性、时效性。

（二）意义

“中心”虽然组建时间尚短，但其影响和作用已日趋显现，特别是通过近期工作实践分析，其凸显的工作业态和潜在的导向性目标已使其现实意义和长远影响更具承载力。归纳起来集中反映在以下几方面：

1、“中心”的成立运行使公众参与社会管理找到了坚实的“支点”和突破口，充分体现了社会管理关口前移、人民调解触角延伸，从源头上进一步加大预防和减少社会矛盾的力度等理念的科学实践和大胆尝试。为最大限度地增加和谐因素，减少不和谐因素，为建设和谐幸福安图营造良好氛围提供了必要的保障。

2、“中心”的组建具有明显的社会组织职能，从一定程度而言其承担着劳动者、居民、公民与党委、政府和社会联系、纽带的功能和作用；承担着劳动者与普通百姓与企事业单位、法人的平衡权益的功能和作用。换而言之，起着社会“稳定器”和“缓冲器”的作用，其作用和功能是政府组织所无法替代的。或者可以称其为党委、政府凝聚社会资源，提供社会服务的有力“帮手”与“抓手”。

3、成立“中心”的举措充分展示了还老百姓以“四权”，即“知情权、参与权、选择权、监督权”，是推进和实现基层民主政治的有益和大胆的实践。

4、“中心”搭建的平台与载体，不仅充分保留了领导及部门的话语权，但更重要的是给普通老百姓提供了直接面对领导、职能部门、新闻媒体及矛盾双方共辩等沟通的舞台与契机。

5、公众的广泛参与加之新闻媒体全程跟踪的工作模式，极大地推动了“四风建设”，即“端正官风、引导民风、净化乡风、树立县风”。“中心”解决民生诉求特殊方式，催生了“双刃剑”式的责任监督效应。“中心”也从一个侧面树立起了一面“镜子”，时刻提醒在“官场”工作的人及法人，要察实情、勤沟通、重协调、妥善处理各种利益关系，办好大事、难事、棘手事，要真正领悟为政之道在于安民，安民之要在于察其疾苦，要尊重群众的意愿和感受，把功夫下到解决百姓日常生产、生活困难上，让百姓过得幸福有尊严。

6、筹建“中心”，不仅反映出党委、政府问政于民、问需于民、问效于民、多措并举的执政理念，更充分体现了敢于接受监督的胆量、雅量及善于监督的智慧。更进一步说，此举对于密切党群、干群关系，强化执政根基都有着巨大的影响力。

7、“中心”的组织构架模式中由于有了媒体的介入，且采取全景实况录播，所以也使得这种以公众参与社会监督的形式更具“实效、活力、张力、执行力、感染力”。尤其是通过解决个别诉求案件，教育引导当事人，警示教育一大片，使“诚信、道德、法治”建设又增加了充满广泛感召力的“展示窗口”与“展示舞台”，使“两个文明”建设又找到了一个最佳的契合点。

8、群众的目光是最好的“阳光”，有助于提高领导干部及公民的自律意识和“免疫力”；有助于培育“官德”和提升“民德”，这种“官德”与“民德”的互动监督，既有利于避免“官德”虚置化，又更有利于强化机关作风建设及提高工作实效，同时，也有利于“民德”的整体培育与提升。这也是“中心”始终追求的工作方向，更是一种期盼和目标。

三、体会·思考

（一）体会

自“中心”筹建启动运行，总结回顾其实践历程，肯定之处有之，差距不足亦有之。但从总体运行轨迹分析，其方向性、目的性、实效性及现实和长远意义还是非常明确和应予充分肯定的。这一点无论是在主流媒体形成的“官方舆论场”和全县广大百姓中形成的强大的“民间舆论场”中都可找到验证和回声。之所以“中心”深得民心，广受好评，切实发挥了突出作用，在这里笔者认为应从以下几点加以认识和理解：

一是作为创新社会管理的探索之举，上合中央及省州的总体要求和宏观发展形势之需，下合县情客观实际需要和广大百姓的期盼，又正恰逢社会转型期矛盾凸显的化解刚性需求，所以其应运而生便得到健康发展。

二是社会管理说到底是“管人”的，而从某种角度而言人与人形成的矛盾则是最难管理的，堪称“老大难”，而“中心”恰恰是针对此而设，且短期内“发酵”，其中不乏以下举措助推。一则主要领导重视亲自抓。二则政府支持提供保障，县政府拨付专款为“中心”提供了办公设施、设备和经费，为“中心”工作的开展提供了有效保证；三则全县齐动形成合力，“中心”将信访部门、宣传部门和司法行政机关的资源进行优化整合，由各部门指派专人进驻群众诉求服务中心，实行群众来信来访“一站式接待、一条龙办理、一揽子解决”的新方式。

三是“中心”的运作体现的是“民议”，而非“官评”，使广大百姓找到了“主人翁”的感觉和责任意识。这也说明，面对公共事务，公众从来都不乏参与热情，其参与热情的高与低、参与渠道的通与堵、参与机制的顺与阻，直接关系到党委、政府的治理改进与优化、社会管理的加强与创新。在此，可以肯定地说，现今我们已经找到了一个十分可行的突破口和着力点。

四是当下全国都在强调建立和完善“大调解”工作体系，而从安图“中心”运作实践看，调解心态，引领公平正义，重要的不是停留在如何认识和“说”上，而应体现在“搭平台、建载体”，进行制度、体制和机制创新上，有道是制度机制一创新，满盘皆活。

五是化解社会矛盾和危机有“三步曲”：源头治理（根本）；动态协调（关键）；应急处理（难点），而安图“中心”的组建与其特殊的工作方式，在上述“三步曲”前两步即能发挥奇效，在很大程度上能回避和延缓第三步的发生与增加实现调解成功的可能性。因为任何突发性及群体性上访事件的形成及造成的严重危害，几乎都是在事情的前期“言塞湖”清淤工作不到位，导致民怨集中造成事发，如果百姓有诉求而通道不阻、舆论公开及时、真相曝光准确，则很难形成群体性积怨，所以“中心”的这种功能也是十分突出的。换句话说其充当了社会交融的“粘合剂”、社会矛盾的“稀释剂”、社会冲突的“缓冲剂”。

六是“中心”由最初的单纯化解矛盾为主逐步演进为解决问题、建言献策共谋发展为主要内容和目标。这也是其轰动效应日益显现的重要一点。

七是由于“认识、能力、水平”所限，“中心”工作团队整体工作水平还有待于进一步提高，尤其是在协调和综合分析评述等重点环节上急需提升综合能力，以适应工作之需、发展之需、群众之需和创新推动之需。

八是硬件办公环境和接待能力仍需逐步改善。

另外，随着乡镇试点工作的展开和社区改革的不断深入，其触角延伸工作如何更具时效性、科学性、可操作性，还有待进一步研究和探索。尤其是如何进一步整合现有资源和进一步推动整体联动，以及进一步监督落实等项工作都需要在短期内给予破解。

（二）思考

社会管理创新既有明确的目标和要求，又具有广阔的空间和领域，纵观全国，各地招法不同，渠道各异，收效也不尽相同，但总的方向性很明确，都在大胆实践与创新，其中也确实不乏好的经验及做法为我所学所用。思之、观之并结合工作实践，有如下几点不成熟的思考和想法：

思考一：领导重视应一以贯之，形成共识应体现联动，总体氛围应保持热度和高压态势，这应是“中心”得以顺利运作的坚实的组织保证，否则既难以持久，更难以达效，更不利于发展和巩固提高。

思考二：创建“中心”开创了安图“研究民意”之先河，所以应着重探讨在确保汇“民意”入库的前提下，同步建立完善行之有效的监督落实机制，对“官”对“民”都应有所约束。对“官”而言，应做到让民意主导工作，要主动并善于研究观察群众的表情，并从群众满意的事情做起，从群众不满意的地方改起；要听得见百姓的呼声、看得见掌声、感触得到心声。尤其要体现公权不与民争利，要把抓落实、见实效放到首位，让群众真正看得见成绩，感受到改进，从而从内心深处信任和支持党委、政府，否则必然带来失望和不信任，那么“中心”也就走进“死胡同”了。对“民”来讲，应着重在“法治、诚信、道德”体系创建上营造氛围，达成共识。应着手打造机关干部、社会公民、企业法人等社会组织及个人道德诚信体系评价制度及机制，并采取适当方式公示于众，延伸舆论监督功效，以深化引领安图真正形成风清气正的社会环境。

思考三：评议的监督过程应切实做到奖罚并重，尤其要发挥反面典型的警示作用和正面典型的引领作用，进一步“构筑载体”、“培育主体”。同时要切实提高议事代表和“中心”工作人员的整体素质，确保能够评出水平、评出动力、评出发展、评出和谐。否则载体不优秀，组织协调不到位，也定会阻滞“中心”的健康发展。另外，在认真组织议事代表进行评理议事的前提下，要想方设法加大培训力度，使其不断开拓眼界，知法明理，在日常工作和生活中，应是奉公守法的模范，是讲诚信，守道德的人，是乐于助人和有社会责任心的人，应该是“老实人”而不是“老好人”，更不应是社会不予认可根本不具备资格评议别人的人。并应探讨使其在更大的空间领域内发挥参政、议政的作用，比如可以探索开展无具体诉求人申请而展开“说事”和“建言”活动，主要针对公共服务和诚信、道德规范而展开，以不断扩大舆论场效应。因为随着“中心”不断向纵深发展，将来评矛盾纠纷可能会愈来愈少，而取而代之可能是更多的“说事”和“建言”活动，所以有意识的向这方面引导和努力，打好提前量，使其持续“发酵”起作用。彻底改变目前单一的评理模式，使资源得以充分发挥效益。

思考四：要以“五心”活动不断引领“中心”工作走向深入。即严格要求“中心”团队在工作实践中做到：爱心接访热情相待，让群众舒心；耐心倾听认真梳理，让群众顺心；诚心接待，正确引导，让群众宽心；公心受理规范评议，让群众放心；认真协调及时反馈，让群众安心。与此同时，要不断健全和完善工作路径及机制，在适当的时机探索推出“网络收集民意，电视媒体上开展评议”或直接组织“网评”等新的公众参与社会管理活动，可尝试与共青团、妇联等组织联合展开活动，把广大青少年和妇女有组织地拉进“民事民议”活动中来，以营造更宽泛、多层次、立体式的公众参与社会管理网络，使经济社会发展中各种热难点问题都能在有效的路径和通道上找到申诉和解决的平台与窗口。

思考五：作为一项创新举措要始终坚持在进一步创新中寻求巩固与发展，这一点很重要。因为是创新所以无现成经验可学习与借鉴；因为是创新就不可避免地会在工作实践中走些弯路和存在不足，所以有问题不可怕，怕的是看不出问题找不到改进的措施。基于此认识，构想在“中心”业务拓展上应切实把握工作重心不偏离正确轨道，不求大求全，不求“包治百病”，始终抓住“百姓评理、百姓说事、百姓建言”这“三个点”做足文章，并努力在落实上下功夫、求突破，使群众真正看到和体会到实惠和生活的幸福而有尊严。对于百姓认可的招法就大胆实践，对于百姓反感的举措就坚决予以整改，想方设法聚民心、汇民意、保稳定、促发展。

思考六：要进一步整合资源，研究如何将现有的社区、乡镇已经运作的“人大代表之家（工作站）”及司法系统成立的“百姓说事点”等统筹纳入到公众参与社会管理的范畴，形成“漏斗效应”，由“中心”及下属各“工作站”统一组织和操作，使“三位一体”各具不同的重点工作指向，以减少内耗，提升工作效能。在下一步的社区改革过程中可尝试在其“工作站”实行县级领导“周坐班制”，“面对面”接“地气”，以此作为目前已趋常态化的每月一次的党政主要领导基层访谈的有力补充，以期在更大的程度上方便和解决百姓的日常生产、生活和工作等方面的难题，也方便听到更多的不同声音，以利于党委、政府更科学、有序地进行决策和行使民生之举。但此举需谨慎策划，一旦实施必须坚持，否则不如不做。

思考七：安图的社会管理创新之所以取得令人信服的阶段性成果，主要是体现在以下两点之上：一是成立了“中心”，找准了公众参与的“支点”和“亮点”；二是创建了“安图民声”频道，打造了自己的“名片”。二者合一催生了安图创新社会管理，构建和谐幸福安图的一大“品牌”。而时下这种“品牌效应”正逐渐被认可甚至有可能被放大。但仔细观察分析，尚有不足需改进，比如说在民声台设“回音壁”、“曝光台”等项举措尚未推开，需尽快研究落实。另外，其所承载的“法治、诚信、道德”等社会建设的课题，研究的不深不细，社会的总体氛围及联动机制尚明显缺乏有一定可操作性的体制、机制作支撑，今后应下气力认真研究解决。

（作者系安图县人大常委会副主任）