根据监督法的规定，审议意见是指各级人大常委会对“一府两院”的工作实施监督，审议其工作报告时，用于表达常委会组成人员的意志，评价并督促“一府两院”改进工作，促进其依法行政、公正司法的一种书面建议、批评和意见。在此,就如何提高常委会审议质量，保证审议意见的落实，谈几点粗浅认识。
　　一、审议意见的法律效力问题
　　为了对审议意见有个比较全面的认识，很有必要对人大常委会审议意见的性质、法律地位、效力和作用做一了解。
　　1、审议意见的性质。从本质上讲，审议意见是常委会组成人员集体意志的反映，与个人意见或代表的建议、批评和意见有质的区别。从提出主体看，审议意见是由个人提出来，按照民主集中制原则，遵循一定程序，经过汇总、集中、有的采用常委会会议表决通过，有的采用常委会主任会议研究通过，有的采用常委会主任或副主任审定签发，有的要由常委会秘书长或办公室主任审定签发。做法虽然各异，但都经过一定程序，其主体已不再是个人，而是人大常委会这一整体。从形式看，审议意见是反映常委会组成人员集体意志的载体，而不是少数或个别组成人员个人意见的表达。从内容看，它是根据审议发言整理，涵盖了绝大多数组成人员的意见，能够代表常委会整体的意志，其整体性不容置疑。
　　2、审议意见的法律地位。监督法赋予人大常委会对本级“一府两院”的监督意见有两个载体，一个是必须“遵守执行”的决议或决定；一个是必须“研究处理”的审议意见。根据监督法和实践经验，常委会认为必要时，也可以对计划预算执行情况报告、执法检查报告、审计工作报告等作出决议决定。监督法中“审议意见研究处理情况或者执行决议情况”的措辞显示，对一个报告的监督意见，使用一个载体或两个载体均可。在程序上，既可以只确定审议意见，不作出决议或决定，也可以先确定审议意见，再作出决议或决定，还可以只作出决议或决定，不确定审议意见。审议意见属集体意见，但由于形成程序不够严格，内容并非都是具有普遍意义的重大事项，且法律对此尚没有明确规定，因而，其地位要低于人大常委会作出的决定、决议，高于常委会组成人员的个人意见。
    3、审议意见的效力。法律效力是指法律规范的约束力和强制力。审议意见是否具有法律效力，要看审议意见是否具有法律规范的约束力和强制力。不言而喻，是法律就具有法律效力，不是法律就不具有法律效力。从人大监督工作的实践看，一个是“法律一样的效力”，这是严格意义上的法律效力。另一个是“法律赋予的效力”，这不是严格意义上的法律效力。审议意见如果等于或约等于法律就具有法律一样的效力，否则就不具有法律一样的效力。基于常委会监督工作的需要，必须赋予审议意见一定的效力。首先，审议意见的效力应当与它的性质和法律地位相适应。其次，审议意见的效力还应当与它的内容相适应。审议意见作为常委会的集体意见，“一府两院”必须予以重视，认真办理，积极组织落实，并向人大常委会说明理由，并经人大常委会的认可。
　　4、审议意见的作用。审议意见在使人大常委会对“一府两院”的监督经常化、制度化方面起到了积极的作用：（1）“一府两院”改进工作的重要依据或参考；（2）党委了解社情民意的重要依据或参考；（3)党委组织部门考核任用干部的重要依据或参考；（4）人大常委会向人大报告行使监督职权情况的重要依据；（5）人大常委会向人大代表通报行使监督职权的重要依据；（6）人大常委会向社会公开行使监督职权情况的重要依据。
　　二、当前审议意见存在的主要问题
　　1、审议发言针对性不强，审议意见可操作性差
　　目前，常委会组成人员采取的即席审议发言形式，习惯于“临时思考”和“现场操作”，想到哪里就说到哪里，往往是你一言我一语，这个人的发言尚未结束，另一个人的话又插进来，这样不利于完整表达；个别组成人员在发言时泛泛而谈，把审议议题扯偏拉远，或是不痛不痒、三言两语草草结束，甚至还有一言不发的情况，这就造成审议发言缺乏全面性、准确性和深刻性。有的害怕提出问题太尖锐伤了和气，影响和“一府两院”的关系，往往讲一些漫无边际、不痛不痒的“意见”，如“领导需要进一步加强，认识需要进一步提高，措施需要进一步加大，条件需要进一步改善，环境需要进一步优化…”或者“有待于…”等等。这样的审议意见就像“万金油”，抹到哪儿都行，让人找不准问题的办法。
　　2、审议意见落实不到位，影响常委会的权威
　　有的被审查单位和负责人员在办理人大审议意见时，有利则办，无利则不办，有的甚至将监督意见“束之高阁”，不闻不问，使审议意见成了“塑料花”，没有结果，不了了之。
　　三、提高审议质量的重点环节
　　1、精心选题，是提高常委会审议质量的前提
　　能否审议好“一府两院”的工作报告，并且保证审议工作的质量，首先取决于选好审议议题。议题选题可从六个途径取得：（1）常委会在执法检查中发现的突出问题，各专门（工作）委员会收集整理；（2)人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见反映集中的问题，代表工作机构收集整理；（3）委员会组成人员提出的比较集中的问题，常委会研究机构（办公室）汇总整理；（4）专门（工作）委员会在调查研究中发现的突出问题，有专门（工作）委员会办公室汇总整理；（5）人民来信来访反映集中的问题，有信访工作机构汇总整理；（6)社会普遍关注的其他问题，常委会宣传机构根据媒体报道分析归纳、汇总整理。经过汇总整理后，要本着少而精、重质量的原则，有重点、有计划的选择议题。经汇总形成初步计划，然后征求多方意见，提交主任会议研究确定。
　　2、提前介入，是提高常委会审议质量的基础
　　提高审议效果，应注重以下四个环节：一是调研力量的组织上应有代表性。参加调研的人员应当是对调研工作比较了解的代表、专家或学者。二是调研方法的选择上要体现出灵活性。可以采用点面结合、明察暗访的调研方式，把听取汇报、实地察看、走访群众、召开座谈会等形式有机结合起来，既听相关部门的汇报，又听群众的意见和建议；既跑“重点”，又看“弱点”；既注重整体情况的了解，由注重深入基层解剖典型。三是调研对象的确定上体现出自主性。常委会作为调研主体，既要“定点采访”还要“微服私访”，做到心中有数。要坚持调研工作贴近实际、贴近基层、贴近群众，确保调研时能了解真实情况。四是调研材料的分布上体现出超前性。按照监督法规定，常委会材料要在会前一周前送达常委会组成人员手中。与会人员要认真审阅会前提供的相关材料，全面了解有关情况，深入研究议题和相关材料，为会议审议发言做好充分准备。
　　3、改进方式，是提高常委会质量的关键
　　创新审议方式：一是坚持民主集中制原则，尊重和保障每一位常委会组成人员的民主权利，积极营造宽松、活跃的审议氛围，让组成人员能够畅所欲言，充分发表自己的见解和和意见，真正把议题审深议透；要做到“一府两院”负责人列席会议，听取意见，回答询问，避免组成人员“自弹自唱”，影响审议积极性。二是创新审议方法，做到中心发言与自由补充相结合、自由发言与主任总结相结合、会议审议与现场察看相结合。确定重点发言人选，解决口出千言、离题万里的问题。在审议议题时，为增加审议深度，还可邀请部分代表或专家列席会议，作典型发言。重点发言既要见解独到，准确无误，又要讲得深刻、尖锐，一针见血的提出问题，找准症结，提出解决问题的办法和建议，从某种程度上还可以引导其他委员认真审议。
　　四、审议意见书的形成
　　审议意见书是常委会督办审议意见和“一府两院”整改答复的文字依据，应符合法律规定，准确归纳、反复推敲、字斟句酌、严格行文，处理好“四种关系”。
　　1、处理好口头与书面的关系，确保审议意见的准确性。即席发言具有及时性、活跃性和讨论性等特点，零乱而不系统，分散而不集中，归纳整理起来难度较大。相对于口头发言，书面提纲发言更具有全面性、条理性、准确性和深刻性等优点，方便归纳整理，便于更充分、更准确地反映每位组成人员的意见。
　　2、处理好个体与集体的关系，确保审议意见书的统一性。基于代表审议时的个体观点，客观准确地反映大家认识一致或多数人的意见相近的意见。同时也要重视和反映个别组成人员有价值的重要意见，将这些人的重要发言原汁原味地反映出来，以体现审议意见的客观性和全面性。
　　3、处理好务虚与务实的关系，确保审议意见书的可行性。既要提出涉及审议意见书全面性和宏观性的问题、具有指导性的“务虚性”意见，更要提出涉及一些具体的热点难点问题、具有针对性的“务实性”意见，对“一府两院”哪些工作不满意，什么问题解决得不好，哪些方面需要改进，如何改进，力求条理清楚、有的放矢。要注意可操作性，使“一府两院”在工作中有所遵循，人大常委会检查审议意见落实情况时有所对照。
　　4、处理好形式与内容的关系，确保审议意见的法律性。整理审议意见，要努力做到“真实、全面、准确、鲜明”。根据监督法的规定，审议意见可以采取以下两种形式：一种形式是以常委会会议的文件发出，在文件名称设计上可称为《XX人大常委会会议关于XX报告的审议意见》。另一种形式是专门制作一种常委会会议审议意见的书面文件。纪要、简报、调查报告等形式没有突出常委会会议审议意见的法律效力，一而不宜采用这些方式交办。
　　五、审议意见的办理
　　人大常委会形成审议意见后，以什么形式、如何交办是影响审议意见的重要方面，是必须解决的问题。
　　1、审议意见的交办。审议意见要及时转交“一府两院”研究处理，并报党委领导和有关部门参阅。交办审议意见时要注意：（1）明确办理的时间。监督法没有明确“一府两院”研究处理审议意见的具体时间。笔者认为，“一府两院”应在审议意见确定之日起六个月内报告研究处理情况。这是因为，时间太短，不利于报告机关真正按照审议意见改进工作，太长则有损审议意见的法律权威。（2）明确承办单位。（3）明确相关责任。即明确对消极办理或拖延不办的责任追究方式。（4）正确对待少数组成人员的意见。少数组成人员的意见尽管没有作为常委会会议的审议意见整理，但其审议发言是履行法定职责的具体体现，也应给与尊重，并可作为报告机关研究处理审议意见和改进工作的参考。
　　2、审议意见的督办。一是报告机关应当将研究处理情况的报告草案送交专门委员会或工作机提供了切实可行的办法和措施；对没有吸收的意见，是否给与了合理的说明和解释。二是报告机关最后形成的审议意见研究处理情况的报告，还应向常委会书面报告，直接向常委会组成人员反馈。对执行和落实人大决议决定和审议意见不力或拒不执行的，可依法启动质询、特定问题调查等刚性手段，完善执法公开、监督落实和责任追究三个环节，严格把好督办整改关口，确保监督实效。通过以上两次反馈，使报告机关与人大常委会之间进行充分沟通，有利于确保审议意见得到落实。
　　3、审议意见的公开。人大常委会对听取的报告及审议意见、“一府两院”对审议意见的研究处理情况的报告，都要向本级人民代表大会代表通报并向社会公开，是监督法对各级人大常委会接受公共监督的强制性规定。在公开的形式上，可通过报纸、电视、电台、网络、公报、期刊等形式进行，也可采用新闻发言人的方式向社会公开。在公开的时限上，向代表通报可定期进行，向社会公开则应根据工作开展情况及时进行。同时，对于公开后群众反映的意见如何处理也应加强研究，并将处理情况反馈给提意见的群众，真正体现权力机关代表人民行使国家权力的宗旨。
                                                               （作者是系州人大常委会研究室主任）