垂直管理部门工作的好坏，关系到城市经济社会的发展，是稳定社会民生、改善地区投资环境、推进可持续发展的重要保障。但往往因其“三权”在上，一直是地方各级人大监督的盲点。能否说，地方人大不应对其或他们不受地方人大的监督呢？笔者认为，地方各级人民代表大会是地方的最高国家权力机关，其性质、地位和作用足以说明，地方人大对垂直管理部门的监督不仅是合法的、可行的，而且是必要的。这里，本人结合几年的工作实践，撰文略谈点滴拙见，希望能和读者共同探讨。
一、监督垂直管理部门的现实意义
中央和省级、州级直管部门，也称“垂直管理部门”、“一条编单位”，是国家适应社会发展与进步客观要求，深入开展政治体制改革的产物。尽管垂直管理部门与本级人民政府之间不是隶属关系，其人事任免权在上级主管部门，但与地方的关系是你离不开我，我离不开你，你中有我，我中有你的关系。垂直管理部门无论开展什么业务或采取什么样的新举措，都要以地方的政策或资源为基础，其所设立的前提和依据是地方,其管理和服务的对象也是地方。地方人大开展对垂直管理部门的监督，正是基于促进地方经济的发展，提高垂直管理部门的管理和服务水平出发，在监督中支持，在支持中监督。具体讲，就是对于垂直部门工作中存在的该作为时不作为，不该作为时乱作为违法、违规行为进行监督。而全国人大和省级人大关注较多的是宏观上的大事、要事，监督议题的安排也是影响较大的焦点、热点和难点问题，如果放弃“大”而抓“小”，去对某一市县级垂直管理部门具体开展监督，可能性不大。此外，就地方的党委而言，直接参与和管理垂直部门的工作是不合适的，至少是不现实的。因此，地方人大以地方最高国家权力机关的“身份”，对其实施监督，于法于理都无可厚非。
二、监督垂直管理部门的法律依据
第一，宪法和法律规定看，垂直管理部门属于人大及其常委会监督的对象。《宪法》和《地方组织法》分别赋予地方人大及其常委会“在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”、“讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”等职权，即监督权和决定权。各省、自治区、直辖市的相关法规也明确规定：“地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内依法实施法律监督和工作监督”。垂直管理部门尽管脱离了本级人民政府的业务领导，但其仍然依法开展工作也并没有脱离原行政区，根据《代表法》的规定，人大代表可以向本级人大及其常委会提出对本级垂直管理部门的议案、建议、批评、意见、申诉、控告、检举、质询等，也可以对本级垂直管理部门执法情况进行视察、评议和特定问题调查等，有关部门必须负责答复。因此，自觉接受本级人大及其常委会的监督，认真执行本级人大及其常委会的决议和决定，是宪法和法律、法规对垂直管理部门的基本要求，也是垂直管理部门必须认真履行的一项重要义务。
第二，从自身担负的职能看，垂直管理部门也不能游离于本级人大及其常委会的监督之外。垂直管理部门，担负着国家宏观调控和服务地方经济建设双重职能，虽然在业务上只接受其上级主管部门的领导和指导，但仍承担着大量行政执法工作任务，从性质上来看，仍属于国家机关，属于现行政府序列之外的国家行政机关。因此，其工作目标和具体工作部署必须紧紧围绕地方党委中心工作，坚持做到主动争取地方党委的领导与支持不变，与地方政府的协调关系不变，自觉接受本级人大及其常委会、各级人大代表和广大人民群众的监督不变。在宪法和法律的大背景下，从实施依法治国的高度，牢固树立民主法制观念，严格依法行政，不断改进工作，努力提高工作效率和服务水平也是垂直管理部门应有之意。
第三，地方人大及其常委会对垂直管理部门开展监督，很好地体现了公开、公平与正义。首先，宏观上，宪法和法律法规由人大及其常委会制定，并由其通过监督，保障宪法和法律法规得到正确、全面的贯彻实施，这是国体和政体决定的；其次，微观上，人大及其常委会是集体行使职权，是站在维护宪法和法律尊严、维护改革开放大局、维护社会稳定的高度，通过有效监督，促进社会逐步实现公开、公平与正义。实践证明，行政执法部门如果脱离了人大及其常委会的监督，容易滋生部门特权思想，在部门利益的驱动下造成执法走调或变味。再者，地方人大及其常委会对垂直管理部门开展监督，尽管没有人事任免权，但能抓住重点和主要矛盾，监督结果往往都反馈给了垂直管理部门上级主管部门。事实上，目前多数地方垂直管理部门的上级主管部门，在检查、综合考核下级部门工作和确定下级部门人事安排方案时，充分参考了下级部门所在行政区党委和人大及其常委会的意见和建议，效果也是很好的。
三、监督垂直管理部门势在必行
人大是人民依法行使当家作主权利的机关，其工作要充分反映人民群众的愿望和要求，体现人民群众的意志。因此，从维护最广大人民群众根本利益的高度，地方人大及其常委会必须重视对垂直管理部门的监督。要在实践中不断去总结和完善地方人大的监督工作，努力提高地方人大的监督能力和水平。
应该说，垂直管理部门从政府序列中分离出来以后，国家宏观调控力度得到了切实强化，行政执法工作减少和避免了诸多不利甚至是消极因素。特别在促进地方经济和社会各项事业的发展上，做出了卓有成效的工作。但我们也不得不承认，目前，个别垂直管理部门仍然存在着部门利益为重、群众观念差和服务质量不高的问题。
基于此，珲春市人大常委会在创新出台《珲春市人大常委会关于贯彻实施监督法，加强对政府组成部门及其他部门、垂直管理部门和部分团体监督的暂行办法》的基础上，从2009年3月中旬开始，历时近3个月，组织部分市人大代表对其中垂直部门和部分团体工作进行了满意度测评。先后以“营造测评氛围自查自纠”、“先期调查摸清底数”、“民主测评反馈结果”三个阶段具体实施。从活动的开展情况看，进展非常顺利，效果也比较明显，各部门的参与热情也很高。在为期一个半月的视察和调研中，我们通过采取听汇报、召开座谈会、明查暗访、发放问卷和设立热线等形式，共征求意见建议35条，内容主要涉及执法部门、非执法部门在工作作风、服务态度、办事效率、执纪执法、行政审批、农村建设、医疗卫生等各个方面。这些建议和意见分别从不同角度、不同层面反映出了软环境建设力度不够、服务质量不高等不适应发展、不尽人意的问题。问题不说不知道，一说吓一跳。如果不是人大对其进行民主评议、公开反馈，有些问题是很难引起重视，至少是不可能拿到这么高的层面去认识和解决的。尽管此次活动还有一些不尽人意的地方，也遇到了一些实际困难和问题，但它为我们今后对垂直部门开展监督开了个好头，也积累了一些好的经验。通过此次活动，我们进一步印证了地方人大开展对垂直管理部门监督的必要性和紧迫性。
综上所述，地方人大及其常委会不仅要充分认识对本级垂直管理部门开展监督的重要意义，而且要敢于监督、善于监督，寓监督于支持之中。当然，在依法监督的同时，地方人大及其常委会也应注意“度”和“量”的把握，即监督不刁难、到位不越位，抓重点、议大事、少而精、求实效。
（作者为珲春市人大常委会法制办公室主任 金春山）
