——2017年9月29日延边朝鲜族自治州第十五届人民代表大会常务委员会第六次会议
州人大常委会立法评估组
主任、各位副主任，秘书长、各位委员：
根据州人大常委会2017年工作安排，6月中旬成立由丁兆丽副主任、吕继副秘书长，法制工委、城环资工委和州政府法制办、州住房公积金管理中心等有关部门负责人组成的《延边朝鲜族住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）立法后评估组。评估组先后到延吉、敦化、龙井等县（市）就《条例》的立法规范、立法质量以及贯彻执行情况进行了调查评估。现将调查评估情况报告如下：
一、立法后评估的基本情况
本次立法后评估，从准备到实施历时4个月。在听取州人民政府工作汇报的基础上，先后到县（市）召开评估座谈会，听取当地专题汇报和有关部门、各界代表的意见及建议，汇总其他县（市）的书面报告，并形成立法后评估报告初稿。之后，评估组经过整体评定，多次修改，最终形成立法后评估报告。
二、《条例》的立法质量
经评估组整体评定认为，《条例》规范的内容没有与当时的相关上位法相抵触，制度设计较为合理，立法技术较为规范，具有较强的针对性、实用性和可操作性，总体立法质量是好的。
（一）关于《条例》的合法性。《条例》于2007年制定、2008年公布施行，主要立法依据是1999年制定、2002年修订的国务院《住房公积金管理条例》。经过比对认为，《条例》的各项条款均是依据当时的上位法作出的相应设定，与上述法律法规不存在抵触的情形。
（二）关于《条例》的合理性。我州自1992年起实施住房公积金管理制度，2003年6月在原延吉市住房资金管理中心的基础上，成立了延边州住房公积金管理中心，是全省较早开展住房公积金管理工作的城市之一，为促进住房金融市场培育，推动房地产业快速发展，提高城镇居民的居住水平发挥了重要作用。但是，随着我州经济环境的变化和房地产市场的迅速发展，住房公积金制度在实施中暴露出一些亟待解决的问题，包括：缴存制度不完善，资金提取、使用不规范，管理效率和服务水平不高等，迫切需要制定单行条例来加以规范。因此，当时制定《条例》的时机较为成熟、合理，符合我州当时的住房公积金管理实际。
（三）关于《条例》的可操作性。《条例》针对当时我州存在的问题，依据上位法作出相应规定。一是拓宽住房公积金缴存覆盖面。《条例》明确规定，所有单位包括非公有制企业必须依法建立住房公积金制度，为职工缴存住房公积金，保障应建尽建、应缴尽缴，维护职工的合法权益。二是明确住房公积金管理委员会（以下简称“管委会”）的人员构成。为了进一步促进住房公积金管理的民主决策，《条例》规定，管委会作为住房公积金管理的决策机构，其组成人员应当包括政府相关部门负责人、专家、人大代表、政协委员、工会代表、职工代表和缴存单位代表。三是规范住房公积金的科学管理。为确保住房公积金的安全使用，《条例》第三十二条至第三十六条规定了财政、审计对住房公积金的监督制度；职工、工会对单位住房公积金缴存情况的监督制度等，增强了住房公积金管理的透明度。四是明确了法律责任。《条例》第三十七条至第四十二条对缴存单位、住房公积金管理中心及其工作人员的违法行为作出了相应的法律责任，强化了《条例》的执行力度。
三、贯彻执行《条例》的主要措施和实施成效
经评估组整体评定认为，《条例》公布施行以来，得到各级政府、有关部门和缴存单位的认真贯彻执行，主要体现在以下几个方面：
（一）加强宣传教育，不断增强法治观念。我州高度重视《条例》的贯彻落实工作，组织开展形式多样的宣传普及活动，全社会的法治意识得到明显增强。一是住房公积金管理中心把《条例》的宣传、贯彻落实列为一项重要工作，多次举办内部学习班，充分掌握《条例》相关规定，为普法工作的有效开展奠定了基础。二是每年六月以集中开展“住房公积金宣传月”活动为契机，采取网站宣传、报纸专栏介绍、电视台专题报道、会展主题宣传等多种形式，宣传《条例》及住房公积金制度的优惠政策，取得广大企业、职工和社会各界的广泛支持，确保《条例》的贯彻和落实。截止目前，累计发放《条例》小册子10000余本、各类宣传单20000余份。三是联合工会深入企业，有重点的面向企业职工进行宣传，充分调动了职工依法维权的积极性。
（二）坚持科学管理，积极推进归集信贷工作。一是稳步扩大缴存覆盖面。鉴于目前我州还有相当数量的企业职工没有纳入住房公积金制度保障范围，严格按照《条例》规定开展归集工作，积极采取有效措施督促建制单位按时足额缴存，做到应建尽建、应缴尽缴，缴存覆盖面呈上升趋势。截止目前，全州缴存住房公积金单位3186个、缴存人数19.99万人，实现了机关事业单位缴存全覆盖。在归集方面，归集额实现快速增长，归集渠道得到进一步拓宽。全州住房公积金当年归集额从2007年的4.24亿元增至2016年的22.2亿元。建缴公积金的出租车司机和个体工商户缴存人数不断增加，现已有2319人缴存公积金5859万元。二是大力促进公积金提取工作力度。我州实施系列便民、利民、惠民提取政策，扩大提取范围，简化提取手续，实施直系亲属参提、先提后贷、提取房屋维修资金和购房契税等政策。全州住房公积金的提取额逐年递增，2016年达到15.455亿元，比2007年的8.15亿元增长1.9倍。通过提取住房公积金，降低了职工的购房成本，提升了职工购房意愿，加快了城镇化建设进程，助推了经济社会的发展。三是进一步放宽公积金贷款政策。面对低迷的房地产市场，继续深入推进降低首付比例、缩短再次放贷时间、直系亲属参贷、商转公、增加等额本金还款方式、异地贷款政策，大力支持职工住房消费需求，深入挖掘住房公积金在“去库存”中的潜力，结余资金得到充分释放。仅2016年，共向8224户职工发放个人住房公积金贷款21.65亿元，支持职工购房面积达80多万平方米，占全州去库存总量的22.8%。
（三）管控资金安全，坚决防范运营风险。一是加强规范化建设。落实内部授权审批制度，严格提取和贷款审批，加强对骗提套贷行为的防范。加强信息安全系统建设，构建多层次、全方位的风险防控体系，制定应急和备灾预案，建立数据的即时备份和异地备份制度，确保系统和数据安全。实行大额资金使用集体会商制度，增强自律和内控能力。严格把握风险点，制定26幅岗位风险流程图和64项风险防控措施，并规范排查风险点，扎牢制度笼子，防患于未然。二是强化贷后管理。密切跟踪贷款人还款情况及其还贷能力变化情况，切实增强风险识别能力，个贷逾期率控制在住建部考核标准（2‰）之内。通过电话催收、送交催贷通知单、诉讼等方式，加大违约贷款催收力度，切实维护广大职工群众的合法权益。同时，逐年计提风险准备金，增强风险防范能力。三是强化监督检查。加强州住房公积金管委会依法履行民主决策、民主监督和民主管理的职责；加强财政部门对住房公积金归集、提取和使用执行情况的监督检查；加强内部业务审计工作，每年至少组织开展两次业务审计，促进各项工作任务落实，有效防范各类风险。
（四）配套工作制度，稳步推进行政执法。我州结合条例先后制定出台《延边州住房公积金管理中心行政执法暂行规定》、《延边州住房公积金管理中心行政处罚自由裁量权暂行办法》、《延边州住房公积金管理中心行政执法责任追究实施办法》等相关配套制度，促进行政执法的有效开展。按照“抓大带小”的工作思路，加大归集力度，在各县（市）重点选择影响大、带动力强的企业，有针对性的开展催建催缴工作。根据《延边州住房公积金行政处罚程序暂行规定》，开展公积金行政处罚试点工作，联合相关部门开展执法检查，初步形成了“政府支持、部门配合、社会关心、职工维权”的良好氛围。
四、存在的主要问题
《条例》的实施给缴存职工带来了许多便利，调动了群众使用公积金的意愿，得到了社会的广泛认可，在我州产生了极大影响，对化解沉淀资金起到了积极的作用。但随着经济社会的发展，非公经济在国民经济中所占的比例越来越大，小微企业大量涌现，自由职业者成为就业的重要形式，不同群体在购房上的差异等，都对住房公积金管理提出了新的要求，原有的条例内容已不能满足现实发展需求，主要体现在以下几个方面。
（一）《条例》与国家部委的相关规范性文件相矛盾。为刺激房地产消费，住建部等三部委出台了《关于发展住房公积金个人贷款业务的通知》、《关于放宽提取住房公积金支付房租条件的通知》，省住建厅出台了《进一步加强住房公积金管理工作的意见》、《关于放宽住房公积金使用条件促进住房消费的意见》，财政部、人民银行、国家税务总局等部门也发布了一些规范性文件。这些规范性文件都是各自根据住房市场形势的变化和对住房公积金的监管需要出台的，不免具有应急性、片面性、不稳定性等特征，与现行条例有相互矛盾或冲突的地方，给住房公积金管理造成很大的困惑和不便。比如，我州根据国家部委规范性文件精神出台的住房首付提取公积金、大病提取公积金等政策都不是《条例》第二十一条规定的八种可以提取公积金的情形。
（二）《条例》的一些规定已经不能满足现实需求。一是缴存覆盖面不全面。《条例》第三条规定：“本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。”可见，我州住房公积金缴存范围和对象十分广泛。然而，随着住房商品化和城乡一体化进程的深入推进，城镇中大量个体工商户、进城务工人员和自由职业者在城市中占有的购房比重也逐渐增加。但条款规定的缴存范围却并没有将这部分群体包括在内，既不利于经济社会的发展，也伤害了这部分群体的合法权利。二是缴存比例不统一。《条例》第十七条规定“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%；有条件的县（市）或者单位，可以按照国家有关规定适当提高缴存比例。”由于《条例》只规定缴存比例下限而没有规定上限，导致很多企业自行制定缴存比例，效益好的单位职工缴存比例很高，但效益差的单位职工缴存比例只能达到5%。本来是为中低收入阶层“雪中送炭”的住房公积金，最终却变成了收入越高受益越大，收入越低受益越小，给高收入人群“锦上添花”，不但没有起到缩小贫富差距的作用，反而进一步拉大了收入差距，容易引起分配不均。三是行政执法难。根据《条例》内容，不难看出住房公积金管理中心具有行政执法权，但没有具体规定管理中心的行政执法权限，导致管理中心难以对违反《条例》的行为进行有针对性的行政执法和行政处罚。同时，《条例》对单位不配合监督检查、职工骗提骗贷等行为缺乏相应的法律责任。四是职工维权难。《条例》第三十六条只规定职工有权查询本人住房公积金缴存、提取和贷款偿还等情况，但对单位不按规定为职工缴存住房公积金的，没有明确提出维权渠道，公积金纠纷解决途径不明确。
（三）公积金管理风险依然存在。一是存在潜在的信用风险。根据《条例》的规定，住房公积金管理中心不能办理金融业务，住房公积金贷款只能委托住房公积金管理委员会指定的银行办理，其风险由公积金管理中心承担。在实际操作中，住房公积金贷款面向个人，涉及面广，要逐个准确全面调查、确定借款人信用情况十分困难，通常的做法是以借款人单位收入证明和银行出具的征信报告作为主要依据。但这些只能证明借款人目前的收入水平，今后时期个人收入常有起伏，某一时期的收入状况并不能完全反映一个人的信用状况，以此作为信用依据，隐含的风险极大。二是抵押物变现困难。连续违约三个月不偿还公积金贷款的，住房公积金管理中心可以向法院提起诉讼，申请法院强制拍卖贷款抵押物。但由于房地产市场不景气，抵押物有价无市，加之法院拍卖程序繁杂，产权变更费用高，抵押物很难变现。
五、评估结论
评估组经过整体评估认为，当年制定的《条例》符合当时的法律法规和我州实际，为住房公积金事业的快速发展提供了法制保障，在促进住房金融市场培育，推动房地产业发展，构建和谐延边等方面发挥了积极作用。但是，随着我国经济社会的快速发展，《条例》的部分条款已不能适应住房公积金管理新形势，不能满足缴存职工的住房需求、住房公积金风险防控保障以及执法工作的要求。同时，2015年11月20日，国务院法制办向社会公开发布的《住房公积金管理条例（修订送审稿）》，由原来的四十七条增加为五十五条，对适用范围、提取条件、法律责任等方面进行了大量的修改，一经出台必将与我州《条例》有很多不相一致的地方。因此，评估组经过综合平衡，建议适时废止该条例。
以上报告，请审议。
