——2022年5月27日延边朝鲜族自治州第十六届人民代表大会常务委员会第二次会议
州人大常委会调研组
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据州人大常委会2022年工作安排，5月11日至17日州人大常委会调研组深入安图、汪清、延吉等县（市）和州应急管理局、州消防救援支队、蓝天救援队等部门和单位，对我州基层应急管理组织体系建设情况进行了调研。同时，书面听取了州人民政府和敦化、珲春、龙井等县（市）关于基层应急管理组织体系建设情况的汇报，具体如下：
一、深入贯彻安全发展理念，基层应急管理体系和能力建设初具成效
乡镇（街道）、村（社区）作为社会治理的基本单元，是维护公共安全的主战场，也是安全生产和隐患排查治理的第一关口，防灾、减灾、救灾的第一防线。基层应急管理体系和能力建设直接关系到人民群众的幸福感和安全感。
近年来，州委、州政府深入贯彻落实习近平总书记关于应急管理重要论述指示精神、“推进安全风险网格化管理，筑牢防灾减灾救灾的人民防线”的思想理念，我州基层应急管理改革扎实推进，着力打通应急管理工作“最后一公里”，基层应急管理、安全生产和防灾减灾救灾水平逐年提升。2021年，全州共发生安全生产事故51起、死亡24人，同比分别下降19%和36.8%，并实现连续41年无重大森林火灾成果。
一是基层应急管理机构和队伍逐步健全。面对乡镇（街道）应急改革滞后的实际，我州制定出台了《延边州加强乡镇（街道）、村（社区）应急管理体系、能力建设实施方案》，推动改革工作有序高质完成。按照“可借鉴、可复制、可推广、可持续、可落地”原则，选定安图县明月镇等试点，并通过现场会等形式，交流推广经验。2021年长春市和长白山管委会应急管理局到安图县学习基层应急体系建设工作，试点工作经验在《中国应急管理》报刊上发表。截至目前，全州66个乡（镇）、28个街道，全部设立应急管理办公室，启动“2+3X”模式，配备专、兼职人员487人、应急救援队伍129支、应急救援队员3220人；村和社区，共配备应急救援分队1179支、应急救援队员15873人，基层应急管理机构和队伍的短板基本补齐。
二是基层应急管理体制和机制逐步完善。充分发挥试点示范带动作用，创新制定出台“12345工作法”，夯实基层工作基础。建立街长、路长、网格长、楼栋长、单元长“五长”联动工作机制，构建应急管理网格化管控体系；建立党政同责、包保负责等责任机制，层层落实责任制；构建“镇街领导、部门专家、专职干部”三级指导模式，定期对社区应急管理人员、应急救援队伍进行专业化指导；统一规范细化工作流程，确保基层应急管理人员、保障等工作落到实处。调研组了解到，近年来，延吉市充分发挥三级应急网络作用，共处置突发事件200余次，排查了安全隐患300多个，居民的幸福感、安全感、获得感不断增强。
三是基层应急管理能力和保障水平稳步提升。按照“五化”工作法和“急时应急、战时应战”工作要求，围绕安全生产、森林草原防灭火、防汛抗旱、防灾减灾救灾、地震、地质灾害、应急救援以及法律法规常识和专业技能等内容，对基层应急体系相关队伍开展培训。2021年，开展全州应急系统脱产培训班8期，组织网络培训5期，培训998人次，有效提高了应急干部能力素质。各县（市）党委政府积极克服困难，完善保障措施，为应急管理办公室人员解决办公场所、办公设施，安图、延吉、图们、汪清、和龙政府常务会议已研究通过，应急管理办公室人员享受补助待遇。其中，安图县将“一村一辅警”人员纳入应急网格员队伍，每月享受220元补助待遇，激励基层一线力量的工作积极性。大力建设多元化应急队伍，统筹整合治安、消防、民兵、医务、志愿者、民间救援队等资源力量，加快推进构建专业救援队伍和社会应急力量良性融合的高效救援体系。调研组通过实地查看了解到，基层应急体系在我州此轮新冠疫情防控工作的静态管理、核酸检测、防疫消杀等关键环节发挥了重要作用。
四是基层应急管理数字化预警和指挥水平大幅提升。州应急管理局应急指挥平台建设打破数据孤岛，整合交通、气象、水利、地震，矿业、安全生产等各类数据资源，实现了州、县（市）、乡镇（街道）、村（社区）互联互通，应对突发事件时，能够提供重要依据和技术支撑，充分运用大数据、物联网等先进技术推进数字赋能，不断提升基层应急管理能力现代化水平。州消防救援支队指挥中心能够实现第一时间统筹基层一线应急救援单元，按照指挥权限，对应急响应任务，实施有效施救。2020年，在防汛抗台珲春河救援、汪清搜救失联干部等任务中发挥了重要作用；2021年至今，全州消防救援队伍接警出动3710起；今年，成功处置了“4·20”汪清县罗子沟下河村原料垛场火灾、“4.23”敦化35吨油罐车侧翻、“4.29”延吉市君钰府工地塌方等危险性较大的事故。平台建设打通应急指挥“最后一公里”，全面提升四级应急指挥能力，全力保障基层人民群众生命财产安全。
二、存在的主要问题
我州基层应急管理体系建设稳步推进，在保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定上效果显著，但对标当前全州经济社会发展水平，还存在着一些需要重视的方面。
（一）管理体制和协作机制有待进一步完善。基层应急管理作为一个新部门，工作中需要整合条、块、线较多，一些问题亟待解决。一是乡镇（街道）工作经费紧张，通过调研基层应急管理体系试点了解到，经测算，安图县明月镇年度应急管理经费所需22.25万元，九龙街道年度应急管理经费所需8万元，基层无此专项工作经费，是制约基层应急管理工作进展的重要因素；二是乡镇（街道）执法权限未落实，根据2021年新修订的《行政处罚法》和《安全生产法》，乡镇（街道）可以承担一定的执法权，但暂无相关下放执法权限范围和层级的规范性文件，客观上制约了基层应急工作的开展。三是基层编制的应急预案缺乏可操作性，部分单位没有建立起定期组织各类风险应急演练的机制，基层应急人员、队伍缺乏实战经验。四是全州统一的应急管理指挥平台已经建立，但有关部门涉及应急管理的系统数据资源尚未完全共享，壁垒仍然存在。
（二）队伍能力素质仍需提高。一是专业水平有待提高，基层应急管理不同于一般的社区服务，现有从事基层应急管理的工作人员素质与当前应工作要求还存在一定差距，缺少专业的综合应急管理知识。调研中发现，乡镇（街道）已基本建立应急储备物资场所，但部分工作人员对应急装备的技术参数和使用方法不熟悉，不能有效发挥救援装备作用，存在救援风险。二是基层应急工作相比其他岗位任务繁重、监管责任大、易被追责问责，但工作人员待遇与工作量和承担责任不匹配，对于乡镇（街道）党委、政府落实岗位人员存在较大困难。
（三）基层专业化救援队伍还不完备。目前，州域内城区和城郊消防救援可以依托各县（市）消防救援大队和中队，但农村消防救援站建设依旧薄弱。目前我州专业救援力量覆盖率较低，按照消防救援规划，全州应建设乡镇政府专职救援队44个，目前仅有26个，缺建18个。按照国家统计局统计用区划和城乡划分规定有关数据，我州基础教育镇（区）、乡村校（园）共计217所，教职工和学生共53395人；全州位于农村的养老院总数96个，总床位8160张，现有3336人。对于部分此类基层重点救援对象，如发生灾情，无法及时有效施救。（例如：珲春市敬信镇距离渤海大街消防救援站约60公里，消防车到场约90分钟；和龙市崇善镇距离海兰路消防救援站约70公里，到场约110分钟；安图县永庆乡距离消防救援站达90余公里，而且道路情况较差，到达需近2小时）部分乡（镇）应急避难场所设置不合理，也没有完善的应急物资保障体系。当前，正值脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的起步阶段，因灾致贫返贫应得到各级党委政府的高度重视，消防救援站建设是当前亟待解决的重要问题。
（四）社会参与程度明显不足。我州社会救援组织发展还处于起步阶段，通过调研了解，我州现存社会救援组织3个，目前只有珲春市忠诚应急救援协会在民政部门登记，其他均为自发性组织。社会救援组织缺乏必要的救援资质和设备，救援人员素质有待提高。另外，基层民众和社会力量对应急事件的救援处置参与程度不高，民众安全意识和应对突发事件技能相对缺乏，过度依赖于基层政府和救援人员的服务，志愿者队伍尚未形成规模，缺少社会主体参与应急管理和基层治理的广泛渠道。
三、几点建议
当前，各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发，影响公共安全的因素日益增多，我们必须始终坚持人民至上、生命至上的总要求,科学高效推进我州基层应急管理体系建设工作落地落实。
一是进一步强化认识，加强基层应急管理机制建设。全面增强全州各级各部门对于基层应急管理体系建设工作的重视程度，依据《突发事件应对法》、《自然灾害救助条例》、《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》等法规，州和县（市）人民政府可以出台规范基层应急能力建设的政策文件，在强化党建引领的同时，进一步规范和细化乡（镇）（街道）、村（社区）在防灾减灾救灾等方面承担的协助事项；完善基层应急体系，细化实化突发事件防范应对相关职责，规范基层应急预案类别和评审制度，完善应急物资储备标准等事项；建立和完善网格员工作制度，承担起第一时间向村（社区）报告风险隐患信息，第一时间报告网格内灾害事故信息，第一时间组织群众疏散逃生等职责。
二是进一步突出治理，加强基层应急管理法治化建设。要科学有效推动立法工作，制定和修订我州消防救援和防震减灾等方面的法律法规。要积极开展防灾减灾科普宣教，广泛开展以学校为基地，以村（社区）为依托的防灾减灾科普和法治宣传教育体制。大力宣传普及防灾、避险、自救、互救、减灾等知识，推动应急法律和科普知识宣传进学校、进农村、进社区、进家庭、进公共场所，增强群众防灾抗灾避灾意识，提升群众自救、互救能力。同时要全覆盖、常态化开展防灾减灾救灾等各项应急演练，逐步提高基层应对突发事件的能力和群众危机应对能力。
三是进一步加大投入，加强基层应急管理基础建设。认真研究提高城乡基础设施灾害设防标准，加大基层防灾减灾救灾投入，提高城乡基础设施、生产设施和农村住房防灾抗灾能力，各级应急、发改部门应积极向上申请项目和资金支持；加大对基层灾害应急管理的经费、技术、设备等全方面支持力度，构建规范有序的基层应急物资储备、应急保障资金投入和拨付制度；全面实施灾害风险普查和隐患治理，健全监测预警网络体系。各级应急管理部门和消防救援部门要按照国家相关规范，对县（市）驻地有效保护范围以外的乡镇（街道）划分网格化保护单元，优先选择中心镇，作为网格化保护单元区域中心，明确各消防救援站新建和升级任务，不断健全应急救援“主力军”。
四是进一步整合资源，提升应急管理数字化和信息化水平。要深刻认识应急管理信息化建设的必要性和紧迫性，进一步理清信息化工作的总体思路。各级政府要发挥总协调作用，依托现有州、县（市）应急指挥平台，加强协调，破除信息资源共享瓶颈，在可执行范畴内实现“应联尽联”，通过数据共享破解人员短缺的难题，同时避免重复性建设和资源浪费，以缓解专项建设给地方财政造成的压力，全力拓展应急指挥信息资源的覆盖面，以高效精准的应急指挥助力提升应急救援质效，为应对危机决策提供更加完备的数据支撑，最大限度保障人民群众生命财产安全。
五是进一步完善保障，提升基层应急管理队伍整体素质。加大培训力度、落实保障待遇有效稳固和强化现有基层应急管理队伍；协调相关部门，做好应急管理方面的招才引智工作，有效盘活基层编制资源，充实应急管理队伍；充分动员和发挥乡（镇）、社区、机关、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，成立各类突发性应急救援队伍；加大对社会应急救援资源的扶持力度，提供救援装备，实施分类指导和规范化培训；将应急管理服务内容纳入政府集中采购目录，以政府购买服务形式充实应急救援队伍，有效补充专业消防救援人员力量。
