——2016年7月22日在延边朝鲜族自治州第十四届人民代表大会常务委员会第二十四次会议上

州人大常委会立法评估组

主任、各位副主任，秘书长、各位委员：

根据2016年工作安排，州人大常委会于6月初成立由副主任丁兆丽任组长，法制工委、财经工委和州政府法制办、州安监局等有关部门负责人为成员的《延边朝鲜族自治州安全生产条例》（以下简称《条例》）立法后评估组。评估组先后到珲春、图们等县（市）就《条例》的立法规范、立法质量以及贯彻执行情况进行了调查评估。现将调查评估情况报告如下：

一、立法后评估基本情况

本次立法后评估，从准备到实施历时2个月。在听取州人民政府工作汇报的基础上，先后到县（市）召开评估座谈会，听取当地专题汇报和有关部门、各界代表的意见及建议，向安全生产监管部门、生产经营单位、社会各界代表等群体发放调查问卷，汇总其他县（市）的书面报告，并形成立法后评估报告初稿。之后，评估组经过整体评定，多次修改，最终形成立法后评估报告。

二、《条例》的立法质量

经评估组整体评定认为，《条例》规范的内容没有与当时的相关上位法相抵触，制度设计较为合理，立法技术较为规范，具有较强的针对性、实用性和可操作性，总体立法质量是好的。

（一）关于《条例》的合法性。《条例》于2007年制定、2008年公布施行，主要立法依据是2002年公布施行的《中华人民共和国安全生产法》和2005年公布施行的《吉林省安全生产条例》等法律法规。经过比对认为，《条例》的各项条款均是依据当时的上位法作出的相应设定，与上述法律法规不存在抵触的情形。

（二）关于《条例》的合理性。当时，我州加大安全监管和事故惩处力度，有效遏制重特大事故的发生，全州安全生产形势总体平稳。但由于各种原因，还存在安全生产事故多发、个别地方和单位对安全生产工作重视不够、生产经营单位落实安全生产责任制和日常管理不到位、安生生产建设投入欠账多、公共安全保障机制尚未形成等问题，上位法规定的较宏观，不够具体，不能全面解决这些具体问题，需要通过地方立法加以补充规范。因此，当时制定《条例》的时机较为成熟、合理，符合我州当时的安全生产实际。

（三）关于《条例》的可操作性。根据我州当时存在的问题及其产生的原因，《条例》重点从四个方面作出规范。一是明确监察机构。为了加强安全生产监察队伍建设，《条例》对安全生产监察机构的设立、受委托查处违法案件的工作职责和经费保障作出规定。二是界定监管职责。为了解决安全生产监管职责不清的问题，《条例》第三、四、六、七、八条对政府和有关部门的安全生产监管职责作出相应规范。三是强化生产经营单位主体责任。为了提高生产经营单位预防安全生产事故的能力，治理和消除安全生产事故隐患，减少安全生产事故的发生，《条例》从第十条至第二十五条作出具体规范。四是加强应急体系建设。为了建立健全安全生产应急体系，提高安全生产事故的响应与救援能力，《条例》第九条、第二十六条至第三十条作出具体规范。

三、贯彻执行《条例》的主要措施和实施成效

经评估组整体评定认为，《条例》公布施行以来，得到各级政府、有关部门和企业的认真贯彻执行，主要体现在以下几个方面：

（一）广泛宣传普及，增强全民安全生产意识。我州高度重视《条例》的贯彻落实，组织开展形式多样的宣传普及活动，全社会的安全生产法治意识得到明显增强。一是扎实开展社会宣传教育活动。长年坚持开展“安全生产月”、 “电视动员讲话”、 “青年安全示范岗”、“送安全文化到基层”、 安全知识竞赛、安全生产事故警示图片巡展等系列活动，传播安全文化，增强安全生产意识。通过开办《延边晨报》“安全生产专栏”、《延边日报》“安全生产专版”、安全生产工作简报等栏目，动态发布安全生产进展情况，保障社会公众的知情权。采取印发《条例》读本、编辑出版《延边州公民公共安全手册》、制作板报标语、发送手机短信等方式，宣传安全生产法律法规，普及安全生产知识，增强安全生产法治意识。二是深入开展专题培训。多次组织全州各级领导干部及安监人员听取专家学者所作的专题讲座，接受安全生产法律法规培训；举办各类执法学习培训班50余次，培训执法人员2万多人次；举办安全生产培训班2千多次，培训企业负责人、安全管理人员和特种作业人员10万余人次。通过各种培训，逐步普及相关法律法规，提高从业人员的安全技能。

（二）加强组织领导，健全安全生产监管体系。我州强化主体责任，推广网格化监管模式。一是加强安委会组织建设。州、县（市）两级政府及时调整充实安委会成员，定期召开安委会会议，推动 “管生产必管安全”、“管行业必管安全”责任体系建设，促进部门协作。二是纳入经济和社会发展规划。组织编制《延边州安全生产“十二五”规划》，对未来五年的安全生产作出总体部署，助推我州安全生产工作的深入开展。三是构建三级安全监管网络。在州煤炭工业局整体划入州安监局后，率先组建州安全生产执法支队，各县（市）均成立安全生产执法监察大队，在部分乡（镇）、街道建立基层安监站并配置专（兼）职安监员。四是落实安全生产责任制。每年年初，州政府与县（市）政府、安委会成员单位、重点企业签订《安全生产目标责任状》，并严格按照预定控制指标考核责任单位，实行“一票否决制”。几年来，先后否决了2个县（市）、2个州直部门的评优资格。

（三）配套工作制度，落实法治监管责任。我州注重法治规范，依法依规组织开展安全生产监管工作。一是完善安全生产监管制度。先后制定出台《延边州安全生产监督管理局事故调查处理审核办法》和《延边州安全生产监督管理局行政执法责任制度》等40多部规范性文件，规范开展综合监管工作，促进综合监管工作效率的提高。二是严格安全生产市场准入。2008年以来，严格落实新建、改建、扩建项目“三同时”制度，先后对上千户煤矿、非煤矿山、危险化学品以及烟花爆竹等生产经营企业实施安全生产许可证审批，对近千户不符合安全生产条件的企业进行整治或停产停业整顿。目前，全州持有煤炭生产许可证企业33户、非煤矿山生产许可证企业78户、危险化学品经营许可证企业640户、烟花爆竹经营许可证企业12户，高危行业安全源头管理得到有效控制。三是强化安全生产约束机制。制发《延边州安全生产“党政同责、一岗双责”暂行规定》，明确各级党委、政府负责人的安全生产职责和目标责任管理制度。制定安全生产约谈制度，实行集体谈话制和主要领导说明制，对违反规定出现责任事故的企业进行警告，对隐患严重、整改不力的县（市）、行业或企业，其主要负责人要向州安委会说明事故原因和整改措施。近年来，我州先后约谈8个县（市）、4个州直部门、近百户企业，起到了良好的警示作用。四是严格责任追究制。对发生的安全生产事故，由州安监、纪检监察、公安、工会等部门组成联合调查组，深入事故现场调查取证，分清事故责任，做好事故善后处理，对没有按照“四不放过”原则进行处理的，依法予以纠正和处罚。几年来，共对上千人给予经济处罚和责任追究。

（四）加大监控力度，提高安全隐患防范能力。我州多措并举，加强隐患排查治理，严密监控重大危险源，强化应急响应与救援处置工作。一是加强远程预警监控系统建设。从国家、外省聘请专家和技术人员，投入500多万元建成重点企业远程监控系统，已将40多家煤矿、非煤矿山企业纳入远程监控系统，进行实时动态监控。二是开展隐患排查专项整治。州安委会在每年四季和重大节假期间都制发文件，在非煤矿山、危险化学品、道路交通和人员密集场所等行业领域组织开展安全生产“春季行动”、“夏季攻坚”和“秋冬会战”等联合执法检查行动。2008年以来，先后排查全州矿山、道路交通、危险化学品和烟花爆竹、建筑工程等行业领域的企业12000余户，查处各类隐患21500多处，整改20000多处，整改率达到93%。敦化等县（市）对可能危害公共安全的的重大安全隐患，实施现场监控整改；和龙等县（市）设立隐患排查治理体系建设办公室，开展相应工作；珲春等县（市）设立安全生产专家库，成立矿山测量队，建立全市煤矿统一的平面和高程系统，实施消防安全三级网格化划分，这些措施都有力地推动了《条例》的贯彻落实。三是加强应急救援体系建设。根据《条例》相关规定，州安委会把火灾、交通、非煤矿山、危险化学品、工程建设等十多类重特大事故应急救援预案纳入全州公共突发事件应急救援体系，陆续出台各类分项应急预案，建立应急救援办公室，依托公安消防大队和州内大型企业成立应急救援队伍，已组织开展各类应急演练上千次。

几年来，安全生产事故呈现由多到少、由大到小的趋势，安全生产监管工作取得良好成效。

四、存在的主要问题

安全生产事关国家、地方、生产经营单位的财产安全、事关人民群众的生命财产安全和安居乐业，事关经济发展和社会稳定，历来是国家和地方高度重视，社会极为关注的一项重要工作。我州实施《条例》九年来，工作成绩突出，但也存在一些实际问题。主要体现在以下几个方面：

（一）《条例》与国家现行有关法律有抵触。《条例》现有33条，设定的部分条款曾经是对上位法的法治细化和有益补充。但是，新修订的《安全生产法》从原来的97条增至114条，共增加17条，修订50余条，突出事故隐患排查治理和事前预防，对政府、安监部门、生产经营单位均作出进一步规范，不仅强化落实生产经营单位主体责任，侧重解决安全生产责任制、安全生产投入、有效发挥安全生产管理机构和安全生产管理人员作用、事故隐患排查治理制度等问题，而且强化政府监管，完善监管措施，适当扩大查封、扣押、强制执行等安全生产监管权限，提出比《条例》更高更全更严的法治要求，特别是《条例》第三、四、十四、十六、十七条等条款还与新修订的《安全生产法》第七、八、二十一、二十四、四十八、五十七条等条款不相一致；《条例》第二条与第七条的部分规定因与《电力建设工程施工安全监督管理办法》（国家发改委令[2015]28号）及国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定（国发[2013]19号）文件相冲突，已不能继续执行。《条例》第十三条与《尾矿库安全监督管理规定》（国家安监总局令[2011]38号）第十六条关于试运行期的内容有冲突。同时，新修订的《安全生产法》还修改、增设10余条行政处罚条款，强化安全生产责任追究，明确各类违法行为的法律责任，对违法行为的处罚措施更严更重，着力解决如何“重典治乱”的问题，作出比《条例》更具可操作性和执行力的规定。

（二）《条例》的实施也有缺憾之处。在实施《条例》过程中，也存在一些执行不到位的情形。一是经费保障不足。第五条规定安全生产监察机构经费列入同级财政预算，个别县（市）至今没有落实。二是联动协调机制不够完善。第九条规定公安、消防、人社等8个部门应定期将生产安全事故统计报表或工伤统计报表抄送同级安全监管部门，一些部门没有主动按时上报统计报表。三是安全生产日常监管还有死角。第十四、十五条关于安全生产教育和培训、生产经营单位安全生产职责等内容没有得到全面落实，生产经营单位法定负责人重效益，安全生产投入欠帐多，没有充分履行“第一责任人”职责；从业人员素质不高、自觉防范意识不强，企业管理人员违章指挥、从业人员违规经营和违章操作等现象仍时有发生。四是个别部门安全生产职责没有得到充分落实。第二十五条、第二十九条第二款关于双语书写、使用安全生产事故死亡证明等内容没有落实到位。这产生的原因主要有三个方面：一是《条例》的个别条款与当前的实际工作不相适应，有一定操作难度。二是个别县（市）和部门认识不到位，没有严格贯彻落实《条例》。三是《条例》的问责条款不足、不强。

（三）有些现实需求缺少法制支持。在具体工作中，有些事项有纳入法制轨道的意愿。一是监管机制不健全，监管力度有待增强，“属地安全监管”和“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的监管原则缺少法制依据。二是安监队伍和基础建设需要更多保障。安监人员责任大、压力大。基层县市、乡镇和街道安监站人员编制不足，专职人员有限，大多由公益岗位人员补充，人员流动性大，专业人员、技术手段、检测设备短缺，执法装备和执法车辆不足，乡镇、街道和开发区管理机构的安全生产监管职责不够明确，不能适应新时期的“科技”安监工作。三是随着国家机构改革的不断深入，卫生计生部门的名称发生变化，《条例》第十八条也没有将医院列入公众聚集场所，不便接受监管。另外，无能力支付医疗费用的安全生产事故医疗救助对象缺少明确的结算主体。

五、评估结论

评估组经过整体评估认为，当年制定的《条例》符合当时的法律法规和我州实际，在明确有关部门安全生产监管职责、提高全民安全生产意识、健全安全生产监管体系、落实生产经营单位安全生产主体责任、规范安全生产经营行为，提高安全生产隐患防范和应急救援能力等方面发挥了积极的保障和推动作用。但是，随着我国经济社会的快速发展，《条例》的部分条款已不能适应安全生产新形势、法治新要求、发展新需求和执法工作需要。在《安全生产法》修订后，按照上位法优于下位法的原则，我州大多依据新修订的《安全生产法》和部门规章组织开展安全生产执法监管工作。同时，《条例》有待完善的内容较多，处罚则只能原样引用上位法相关条款，难以产生应有的法治效力和震慑效果。因此，评估组经过综合平衡，建议适时修改或者废止该条例。

以上报告，请审议。