——2016年5月23日在延边朝鲜族自治州第十四届人民代表大会常务委员会第二十二次会议上

州人大常委会调查组

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

按照州人大常委会2016年工作要点安排，4月5日至7日，州人大常委会成立以丁兆丽副主任为组长、州人大法制委部分委员、州人大常委会法制工委和州政府法制办负责人为成员的调查组，采取实地调查和书面报告相结合的方式，先后到敦化、延吉、珲春等县（市）就2015年度全州规范性文件备案审查工作情况进行了调研。现将有关情况报告如下：

一、基本情况

一年来，各县（市）人大常委会按照法定职责，积极组织开展规范性文件备案审查工作，取得了新进展和新成效。2015年度，各县（市）在经济发展、城乡建设与管理、社会保障、民生改善以及生态保护等领域共备案审查40件规范性文件。其中，延吉市15件，敦化市7件，珲春市5件，图们市6件，和龙市2件，龙井市3件，汪清县2件，安图县0件。2015年度，各县（市）没有接到公民、法人和其他组织提出的审查要求和建议。

（一）进一步加强了组织领导。各县（市）人大常委会把规范性文件备案审查作为人大工作的重要组成部分和行使法律监督职权的重要内容，纳入年度工作计划，作出工作部署。各县（市）还明确备案审查机构和工作职责，落实备案审查责任，成立由分管副主任为组长的规范性文件备案审查工作领导小组，协调组织备案审查各项工作，专题研究并解决遇到的新情况和新问题，组织开展业务学习培训，优化备案审查工作环境，有效推动规范性文件备案审查工作的开展。

（二）进一步完善了工作机制。各县（市）依据国家、省、州的相关法律法规规定，分别制定工作规定或者工作制度，对规范性文件备案审查的工作职责、报备格式、审查内容、备案审查时限等相关内容作出相应规定，推动规范性文件备案审查工作的规范开展。延吉、敦化、和龙、汪清和图们等县（市）分别制定《规范性文件备案审查办法》、《规范性文件备案审查的规定》或者《规范性文件备案审查工作流程》，珲春还对规范性文件备案审查工作流程和实施细则进行修订。各县（市）规范性文件备案审查工作大多由县（市）人大法制办负责接收、登记、初审等工作，相关办公室负责合法性审查。汪清由人大办公室负责接收、登记等工作，相关办公室负责审查，法制办负责复查。

（三）进一步加强了主动审查。各县（市）人大常委会注重把握备案、审查、纠正这三个关键环节，把主动审查作为规范性文件备案审查工作的前提和基础，加强了主动审查。一是加强与文件制定机关的主动沟通协调，督促及时规范报备。安图、珲春人大常委会相关工作机构与政府法制办实行规范性文件备案联系工作制度，密切工作联系，加强工作协作，增强备案效果。延吉规范了备案登记制度，把乡镇人大具有普遍约束力的决议纳入备案审查工作范围。敦化每月定期到市政府办公室秘书科、法制科查阅收发文登记和备案登记，并督促人大常委会相关办公室在规定时间内完成审查程序。二是按照初审报备材料是否规范，批转分送对口审查的工作程序，有针对性地开展规范性文件审查工作。重点对规范性文件中涉及改革发展稳定大局和社会普遍关注的重大问题，涉及限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利或者增加公民、法人和其他组织义务，涉及行政许可、行政强制、行政处罚的规定进行审查。敦化还借助“外脑”审查，提高了审查质量。三是坚持严谨依法的原则，围绕规范性文件的合法性、适当性慎重严谨依法审查，对“不适当”或者明显不合理、不公平的规范性文件，坚决予以纠正，并及时清理超时效的规范性文件。

二、主要问题

一年来，各县（市）人大常委会在开展规范性文件备案审查工作方面做了大量的工作，但也遇到一些困难和问题，主要体现在以下几个方面：

（一）思想认识不够到位。部分备案审查人员对规范性文件备案审查工作的重要性和必要性思想认识不够到位，主观能动性不强，与报备主体的沟通不够充分，有时对规范性文件的制发情况掌握不全，有的备案审查人员或多或少存在被动心理，工作敷衍、畏难和顾虑，备案审查的社会宣传不够，“等”备案、“轻”审查的现象仍然存在。

（二）报备不够及时规范。有的报备主体重视不够，政府法制办与政府办公室合署办公，人员不足，责任心不强，存在报备超时和报备不规范的情况。一是报备不及时。有的报备主体漏报、瞒报、迟报、不催不报、实施需要才报甚至半年或者一年一次性报备。二是报备不规范。有的报备材料缺少备案报告、制定说明以及制定依据、没有按规定份数报备，影响了规范性文件的法律效力和实施效果。

（三）备案审查力量不足。各县（市）从事备案审查的人力资源有限，难以适应改革新形势法治新任务的需要。一是各县（市）人大和政府法制办没有专职工作人员，延吉、敦化、珲春、汪清、图们、安图人大只有两名兼职工作人员，和龙、龙井人大仅有一名兼职工作人员，而且个别工作人员的非法律专业、职业经历与法制要求不相匹配，业务素质高低不一。二是由于部分工作人员频繁调动、业务不熟、经验不足、自主学习动力不足、参加培训较少等原因，严重影响了备案审查的效果。有时还由于工作交接不到位、对新修订的相关法律法规不了解、对备案范围和审查标准把握不好等情况，难以保证工作的连续性和有效性。

三、几点建议

为了进一步做好规范性文件备案审查工作，充分发挥法律监督效力，提出以下几点建议：

（一）提高思想认识，推进依法监督。县级以上地方人大常委会开展规范性文件备案审查是法律赋予的一项重要的监督职权，是人大常委会开展经常性监督的重要形式之一。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”的要求，这对进一步做好规范性文件备案审查工作、保障规范性文件于法有据、维护社会主义法制统一和权威的意义重大。因此，各县（市）人大常委会和政府要进一步增强做好规范性文件备案审查工作的责任感、使命感和紧迫感，妥善处理好监督与支持、备案与审查、依法监督与接受监督的关系，增强报备主体的报备主动性和人大常委会的履职积极性，切实做到“有件必备、有备必审、有错必纠”，推动规范性文件备案审查工作的深入开展。

（二）加强队伍建设，配齐配强人员。规范性文件备案审查工作涉及面广，法律性、政策性和专业性都很强，需要强有力的人才队伍作为工作支撑。各县（市）应当根据规范性文件备案审查的现实需要，配齐配强人大和政府法制部门工作人员，通过健全规范便捷的招录机制，提高备案审查人员的准入门槛，畅通备案审查人员的进出渠道等方式，不断充实壮大备案审查工作队伍，提高备案审查能力，保障备案审查工作的可持续开展，切实提高规范性文件备案审查质量。

（三）加强业务培训，提高业务水平。随着我国法治改革的不断深入，规范性文件备案审查工作经常会遇到上位法不断修订、国家政策作出调整的情况。因此，各县（市）分管这项工作的领导，特别是从事这项工作的同志，应当保持常学常新的态度，及时组织参加学习培训，加强对监督法等法律法规和国家现行政策，特别是《吉林省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》的学习领会和贯彻落实。通过学习培训，学懂弄通法律监督和规范性文件备案审查制度的精神实质，准确把握备案范围、审查标准、工作程序等具体规定，增强工作责任感和使命感，避免工作随意性和盲目性，促进备案审查的依法规范开展。

（四）完善工作机制，增强监督实效。《吉林省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》已于2016年5月1日正式施行，为我省备案审查工作提供了有力的法规依据。各县（市）应当进一步建立健全并认真执行各项工作制度，增强备案审查工作效果。在备案工作中，进一步统一报备格式，规范报备程序，并与报备主体加强沟通，核对规范性文件的备案范围和数量，及时掌握工作进度，将依法应该报备的具有普遍约束力的规范性文件全部纳入备案审查对象。对报备不积极的报备主体，采取主动催报、限期报备或者其他有效措施，使报备主体不错报、不漏报、不瞒报和不迟报，扎实有效地推进规范性文件备案审查工作。在审查环节，各相关专门委员会应当按照职责分工依法履行审查职责，可以吸收相关部门、借助“外脑”专家一同参与审查，侧重合法性审查，依法提出明确具体、科学合法的审查意见，并依规落实审查意见，推动规范性文件备案审查工作的依法有效开展。