——2015年7月22日在延边朝鲜族自治州第十四届人民代表大常务委员会第十七次会议上

州人大农业与农村委员会

州人大常委会：

河道承担着行洪排涝、蓄水供水、生态景观和农田灌溉等功能，河道既是行洪通道，又是水资源载体，河道的开发、利用、管理和保护不仅关系到人们生产和生活，还直接影响到城市建设和地方经济社会的发展。州人大常委会根据州人民政府提出的关于制定《延边朝鲜族自治州河道管理条例》的建议，将其列入州第十四届人大五年立法规划和2015年度立法计划。今年初，州人大常委会农业与农村工作委员会牵头，组织州政府水利、林业、发改、财政、国土、法制等部门组成条例起草小组，经过前期立法调研、立法考察、立法论证发现，如果立法规范河道管理行为，不仅与水法、矿产资源法、安全生产法等多部上位法有抵触，而且可能会产生新的社会矛盾。因此，在目前的情况下，通过立法规范河道管理行为不合时宜，也超越了地方立法授权。具体情况说明如下：

河道砂石是河床的铺垫层，维系着河势的稳定和河道、堤防的安全，实行有序的采挖，既可以起到疏浚河道的作用，又可以满足经济建设的需要。依据相关法律，河道采砂属于河道疏浚，由水行政部门批准和管理，但河砂又属于非金属矿产资源，国土资源部门对采河砂按矿产资源开掘来管理，由于两部门各有采砂管理规定和审批程序，协调机制不健全，致使河道采砂在审批和管理方面存在着职责交叉、多头管理及收费等问题，造成采砂管理审批秩序混乱、办理手续繁复，办理时间冗长，保证金标准过高等问题，人为地加重了采砂企业和采砂户的采砂成本和经济负担。具体情况为：

水利部门对河道采砂管理和审批依照《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）、《中华人民共和国河道管理条例》、《河道采砂收费管理办法》（以下简称《办法》）等规定进行，实行许可证制度，河道采砂须经河道主管部门批准。河道采砂许可证由省级水行政部门与同级财政部门统一印制，由所在地河道主管部门或由其授权的河道管理单位负责发放。河道采砂须交纳河道采砂管理费，《办法》规定各地水行政部门对河道采砂实施管理。在具体操作上，一些省份借鉴《长江河道采砂管理条例》执行，该条例明确规定国务院水行政主管部门及其所属的长江水利委员会、沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门具体负责本行政区域内长江采砂的管理和监督检查工作，从事长江采砂活动的单位和个人应当向发放河道采砂许可证的机关缴纳长江河道砂石资源费，从事长江采砂活动的单位和个人不再缴纳河道采砂管理费和矿产资源补偿费，取得了良好的效果。针对非法采砂，《水法》规定对有关河道采砂许可制度的行政处罚由国务院规定。

国土资源行政部门则按矿产资源开采管理河道挖砂，根据水利部门颁发的采砂许可证规定范围和规模由各县（市）国土资源局审批，审批程序依据《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）、《矿产资源开采登记管理办法》等规定进行审批。即办理采矿许可证首先要设置采矿权方案，在此前提下进行网上采矿许可证配号，颁发采矿许可证，然后委托评估机构对颁证范围内的资源进行价款评估，做为出让价款的依据，最后采取招拍挂方式出让采矿权，并按规定交纳矿山环境与土地复垦恢复治理备用金才能动工。

我州境内的砂场主要分布在河道流域内，我州目前采取的做法一般是先由水行部门颁发采砂许可证，再凭采砂许可到国土部门办理采矿许可证。如果按国土部门的规定，一个程序自州本级至省至国家走下来需至少两三个月甚至更长的时间，况且按矿产资源开采收取保证金动辄三、五十万，一般采砂户很难交付得起。即便如此，时常由于层层上报，采矿许可证也很难如期办下来。由于程序繁复，办理时间过长，影响项目施工工期，保证金额度过高，采砂户难以承受。所以我州目前采取的审批和管理方式基本与其他地区一样，由水利部门批准颁证即可进行采砂。如果以地方立法的形式确定下来，不仅有违上位法及国家有关规定，也会影响到地方经济的发展。

我们认为问题的解决应该自上而下：从国家层面进一步明确河道采砂行政主管部门职责，尽快解决目前河道采砂中存在的水利和国土资源部门职权交叉问题；进一步加强部委间协调，建立水利部与国土资源部河道采砂的长效沟通和管理机制；国土资源部门对河道采砂有别于矿山以及金属资源开采，减少审批环节，简化审批程序，提高办事效率；水利部门设立的河道采砂环境治理备用金和国土资源部门设立的矿山环境与土地复垦恢复治理备用金“两金”不能多头收取等。这些问题都是地方立法无法突破和解决的。

鉴于目前我州河道采砂方式的现状及管理审批上存在的地方立法无法解决和规范的问题，我们建议暂缓制定《延边朝鲜族自治州河道管理条例》。